【本条主旨】
本条是关于国有土地使用制度的规定。
【本条释义】
本条共一款，对国有土地实行有偿、有期限使用制度以及国有土地使用权划拨作了规定。
一、关于土地制度与国有土地使用制度
所谓土地制度，是指在一定的社会条件下，人们因开发、利用土地而产生的对土地的所有以及占有、使用、收益、处分诸方面关系的总称。土地制度包括土地的所有权制度与土地的使用权制度两个方面。
所谓土地的所有权制度，也称土地所有制度，是指在一定的社会制度条件下人们拥有土地的形式。土地所有权制度是一个国家土地制度的核心内容。根据我国1982年
宪法和1988年4月第七届全国人大第一次会议通过的宪法修正案，我国实行土地的社会主义公有制，即采取土地属于全民所有与集体所有的制度。具体来讲，就是城市的土地，主要是指城市市区的土地，属于国家所有，即全民所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。
所谓土地的使用权制度，也称土地使用制度，是指在一定的土地所有制条件下产生的土地使用关系，是土地所有权制度的实现方式。曾经在一段很长的时期内，我国禁止土地的买卖，也不允许土地的租赁。因此，使用城市国有土地，主要是通过政府以行政划拨方式提供土地使用权的渠道来实现，即由城市政府将城市国有土地无偿划拨给党政机关、社会团体、企业、事业单位使用。在这种土地使用制度下，由于缺乏市场竞争机制和价值杠杆作用，存在土地资源配置效率低、国有土地收益流失大、企业之间不平等竞争等弊端。
二、关于国有土地有偿、有限期使用制度
我国自实行改革开放政策以后，开始对国有土地使用制度进行改革，先在深圳、广州等城市进行试点。主要做法是收取土地使用费，以改变长期以来实施的无偿使用国有土地的局面。1987年，国务院批准在深圳、广州、上海、厦门、福州等城市开展城市国有土地使用制度改革试点，深圳市率先成功地出让了第一幅国有土地，揭开了我国城市国有土地有偿、有期限使用制度改革的序幕。1988年4月12日，第七届全国人大第一次会议通过了第一个宪法修正案，将宪法第十条第四款关于“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的规定，修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月29日，第七届全国人大常委会第五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国
土地管理法〉的决定》，该修改决定在第二条中增加了以下二款内容：一是“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。二是“国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定”。上述宪法修正案和土地管理法修改决定的规定，为我国实行国有土地使用制度的改革，建立国有土地有偿、有期限使用制度，提供了法律依据，保障了国有土地使用制度改革的顺利进行。1990年5月，国务院根据土地管理法修改决定关于“土地使用权转让的具体办法”和“国有土地有偿使用的具体办法”“由国务院另行规定”的规定，颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院55号令），对城镇国有土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止等作了具体规定，进一步完善了国有土地有偿、有期限使用制度。
所谓国有土地有偿、有期限使用制度，是指单位或者个人使用国有土地，需要支付一定价款并有一定期限限制的一种制度。具体来讲，就是使用国有土地，需要通过土地使用权出让的方式取得土地使用权。所谓土地使用权出让，按照城市房地产管理法第七条的规定，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权的出让，应当符合土地利用总体规划、城市规划以及年度建设计划，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。土地使用权出让应当签订出让合同，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。按照国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（1）居住用地七十年；（2）工业用地五十年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（4）商业、旅游、娱乐用地四十年；（5）综合或者其他用地五十年。
土地使用权出让的具体方式，按照城市房地产管理法第十三条的规定，有以下三种：
第一，拍卖。拍卖是一种通过市场公开叫价达成交易的方式。按照我国
拍卖法的规定，拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。国有土地使用权出让中的拍卖，是指国有土地的代表者将符合条件并愿意受让土地使用权的单位或者个人集中在一起，对将要出让的土地使用权进行公开叫价，最后按照价位高者得的原则确定土地使用权受让人的一种出让方式。按照城市房地产管理法第十三条第二款中的规定，商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式。
第二，招标。招标是一种通过邀请特定或者不特定的单位或者个人进行投标从而达成交易的方式。国有土地使用权出让中的招标，是指国有土地的代表者规定一定期限，邀请符合条件的愿意受让土地使用权的单位或者个人，以书面形式向自己提出受让土地使用权的条件，最后由国有土地的代表者从中确定条件好的土地使用权受让人的一种出让方式。按照城市房地产管理法第十三条第二款中的规定，商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式。
第三，协议。协议是一种通过相互协商达成交易的方式。国有土地使用权出让中的协议，是指愿意受让土地使用权的单位或者个人向国有土地的代表者提出自己有偿受让土地使用权的意愿，国有土地代表者与其进行协商讨论，最终达成土地使用权出让协议的一种出让方式。按照城市房地产管理法第十三条第二款、第三款的规定，商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。
三、关于国有土地使用权的划拨
根据本条的规定，在原则上，国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，“国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”。所谓土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用以后，将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制，也不得进行转让、出租、抵押。
以划拨方式取得国有土地使用权，属于国有土地有偿、有期限使用制度的一种例外，所以应当严格限定在一定的范围之内。按照城市房地产管理法第二十四条的规定，下列四种建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：一是国家机关用地和军事用地；二是城市基础设施用地和公益事业用地；三是国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；四是法律、行政法规规定的其他用地。
