【本条主旨】
本条是关于土地使用权出让方式的规定。
【本条释义】
根据本条的规定，土地使用权的出让方式有三种：第一种是采取拍卖方式出让土地使用权；第二种是采取招标的方式出让土地使用权；第三种是采取双方协议的方式出让土地使用权。此外，根据国土资源部2002年5月9日发布、自2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，土地使用权的出让方式还有“挂牌”方式。
一、拍卖、招标、协议、挂牌的基本含义
根据本条及国土资源部的规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。
1.拍卖。所谓拍卖，是指国有土地的代表者（即市、县人民政府土地行政主管部门，又称出让人）发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。
2.招标。所谓招标，是指国有土地的代表者（即市、县人民政府土地行政主管部门，又称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。
3.协议。所谓协议，是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
4.挂牌。所谓挂牌，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
二、对特殊用地的特殊要求
本条对于一些特殊用地的出让方式，作了如下特别的要求：
1.商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地的要求。一是有条件的，必须采取拍卖、招标方式；二是没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让；上述规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
2.采取双方协议方式出让土地使用权的出让金的要求。即不得低于按国家规定所确定的最低价。本条所称的“土地使用权的出让金”，是指土地使用权的受让人依法按照合同的规定向土地的出让者缴纳的出让价款。它包括两个方面：一个方面是，土地使用权出让金。所谓土地使用权出让金，是指各级政府的土地出让主管部门将国有土地使用权出让给单位或者个人，按照规定向单位或者个人收取的土地出让款。另一个方面是，续期土地使用权出让金。所谓续期土地使用权出让金，是指土地使用年限届满，土地使用权受让人需要续期由土地出让主管部门收取的续期土地使用权出让款。
三、拍卖、招标、挂牌的具体操作
（一）拍卖、招标、挂牌
1.应遵守的原则。根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，一是应遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。二是应有计划地进行。市、县人民政府土地行政主管部门根据社会经济发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有土地使用权出让计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布。市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
2.出让人的义务。根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定：一是编制出让文件的义务。出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况编制招标拍卖挂牌出让文件。招标拍卖挂牌出让文件应当包括招标拍卖挂牌出让公告、投标或者竞买须知、宗地图、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、成交确认书、国有土地使用权出让合同文本。二是按规定发布公告的义务。出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前二十日发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：出让人的名称和地址；出让宗地的位置、现状、面积、使用年期、用途、规划设计要求；投标人、竞买人的资格要求及申请取得投标、竞买资格的办法；索取招标拍卖挂牌出让文件的时间、地点及方式；招标拍卖挂牌时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式等；确定中标人、竞得人的标准和方法；投标、竞买保证金；其他需要公告的事项。三是保密义务。招标标底和拍卖挂牌的底价，在招标拍卖挂牌出让活动结束之前应当保密。市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。确定招标标底，拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价，投标、竞买保证金，应当实行集体决策。四是资格审查的义务。出让人应当对投标申请人、竞买申请人进行资格审查。对符合招标拍卖挂牌公告规定条件的，应当通知其参加招标拍卖挂牌活动。五是提供便利的义务。市、县人民政府土地行政主管部门应当为投标人、竞买人查询拟出让土地的有关情况提供便利。
（二）投标、开标的程序
根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，投标、开标依照下列程序进行：
1.投标人在投标截止时间前将标书投入标箱。招标公告允许邮寄标书的，投标人可以邮寄，但出让人在投标截止时间前收到的方为有效；标书投入标箱后，不可撤回。投标人应对标书和有关书面承诺承担责任。
2.出让人按照招标公告规定的时间、地点开标，邀请所有投标人参加。由投标人或者其推选的代表检查标箱的密封情况，当众开启标箱，宣布投标人名称、投标价格和投标文件的主要内容。投标人少于三人的，出让人应当依照本规定重新招标。
3.评标小组进行评标。评标小组由出让人代表、有关专家组成，成员人数为五人以上的单数。评标小组可以要求投标人对投标文件作出必要的澄清或者说明，但是澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。评标小组应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审。
4.招标人根据评标结果，确定中标人。对能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，或者能够满足招标文件的实质性要求且价格最高的投标人，应当确定为中标人。
（三）拍卖会的程序
1.拍卖会的程序。根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，拍卖会依照下列程序进行：（1）主持人点算竞买人；（2）主持人介绍拍卖宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求和其他有关事项；（3）主持人宣布起叫价和增价规则及增价幅度。没有底价的，应当明确提示；（4）主持人报出起叫价；（5）竞买人举牌应价或者报价；（6）主持人确认该应价后继续竞价；（7）主持人连续三次宣布同一应价而没有再应价的，主持人落槌表示拍卖成交；（8）主持人宣布最高应价者为竞得人。
2.终止拍卖。竞买人不足三人，或者竞买人的最高应价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。拍卖主持人在拍卖中可根据竞买人竞价情况调整拍卖增价幅度。
（四）挂牌的程序
1.挂牌的程序。根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，挂牌依照以下程序进行：（1）在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布；（2）符合条件的竞买人填写报价单报价；（3）出让人确认该报价后，更新显示挂牌价格；（4）出让人继续接受新的报价；（5）出让人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。
2.挂牌时间。根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，挂牌时间不得少于十个工作日。挂牌期间可根据竞买人竞价情况调整增价幅度。
3.确定成交。根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，挂牌期限届满，按照下列规定确定是否成交：（1）在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价高于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；（2）在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外；（3）在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或均不符合其他条件的，挂牌不成交。在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。
（五）招标、拍卖或者挂牌的成交确认书与土地使用权出让合同的签订等
1.确认书。根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，出让人应当与中标人、竞得人签订成交确认书。成交确认书应当包括出让人和中标人、竞得人的名称、地址，出让标的，成交时间、地点、价款，以及签订《国有土地使用权出让合同》的时间、地点等内容。成交确认书对出让人和中标人、竞得人具有合同效力。签订成交确认书后，出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。
2.国有土地使用权出让合同的签订。根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，中标人、竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。
3.保证金的退还。根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，抵作国有土地使用权出让金，其他投标人、竞买人支付的投标、竞买保证金，出让人必须在招标拍卖挂牌活动结束后五个工作日内予以退还，不计利息。
4.结果的公布。根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在十个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。出让人公布出让结果，不得向受让人收取费用。
5.领取国有土地使用权证书。根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，受让人依照《国有土地使用权出让合同》的约定付清全部国有土地使用权出让金后，应当依法申请办理土地登记，领取国有土地使用权证书。
四、协议的具体操作
（一）协议出让的范围与原则
1.协议出让的范围。根据国土资源部2003年6月11日发布、自2003年8月1日起施行的《协议出让国有土地使用权规定》的规定，出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照这一规定采取协议方式出让；但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。
2.协议出让的原则。根据国土资源部颁布的《协议出让国有土地使用权规定》的规定，协议出让国有土地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。
（二）协议出让最低价要求与国有土地使用权出让计划的实施
1.协议出让最低价要求。根据国土资源部颁布的《协议出让国有土地使用权规定》的规定，以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。低于最低价时国有土地使用权不得出让。省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门应当依据上述的要求拟定协议出让最低价，报同级人民政府批准后公布，由市、县人民政府国土资源行政主管部门实施。
2.国有土地使用权出让计划的实施。根据国土资源部颁布的《协议出让国有土地使用权规定》的规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据经济社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有土地使用权出让计划，报同级人民政府批准后组织实施。国有土地使用权出让计划经批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当在土地有形市场等指定场所，或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布。因特殊原因，需要对国有土地使用权出让计划进行调整的，应当报原批准机关批准，并按照上述规定及时向社会公布。国有土地使用权出让计划应当包括年度土地供应总量、不同用途土地供应面积、地段以及供地时间等内容。
（三）协议出让土地
1.用地申请。根据国土资源部颁布的《协议出让国有土地使用权规定》的规定，国有土地使用权出让计划公布后，需要使用土地的单位和个人可以根据国有土地使用权出让计划，在市、县人民政府国土资源行政主管部门公布的时限内，向市、县人民政府国土资源行政主管部门提出意向用地申请。市、县人民政府国土资源行政主管部门公布计划接受申请的时间不得少于三十日。
2.制定协议出让土地方案。根据国土资源部颁布的《协议出让国有土地使用权规定》的规定，对符合协议出让条件的，市、县人民政府国土资源行政主管部门会同城市规划等有关部门，依据国有土地使用权出让计划、城市规划和意向用地者申请的用地项目类型、规模等，制定协议出让土地方案。协议出让土地方案应当包括拟出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计条件、供地时间等。
3.确定协议出让底价。根据国土资源部颁布的《协议出让国有土地使用权规定》的规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据国家产业政策和拟出让地块的情况，按照《城镇土地估价规程》的规定，对拟出让地块的土地价格进行评估，经市、县人民政府国土资源行政主管部门集体决策，合理确定协议出让底价。协议出让底价不得低于协议出让最低价。协议出让底价确定后应当保密，任何单位和个人不得泄露。
4.达成协议。根据国土资源部颁布的《协议出让国有土地使用权规定》的规定，协议出让土地方案和底价经有批准权的人民政府批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的出让价格不低于出让底价的，方可达成协议。
5.合同的签订。根据国土资源部颁布的《协议出让国有土地使用权规定》的规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据协议结果，与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》。
6.社会监督。根据国土资源部颁布的《协议出让国有土地使用权规定》的规定，《国有土地使用权出让合同》签订后七日内，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将协议出让结果在土地有形市场等指定场所，或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布，接受社会监督。公布协议出让结果的时间不得少于十五日。
7.依法取得国有土地使用权。根据国土资源部颁布的《协议出让国有土地使用权规定》的规定，土地使用者按照《国有土地使用权出让合同》的约定，付清土地使用权出让金、依法办理土地登记手续后，取得国有土地使用权。
8.合同变更或重签。根据国土资源部颁布的《协议出让国有土地使用权规定》的规定，以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。
