【本条主旨】
本条是关于土地使用权划拨的规定。
【本条释义】
本条共两款，具体就土地使用权划拨的概念和使用期限两个问题作了明确的规定。
一、土地使用权划拨的概念
所谓土地使用权划拨，按照本条第一款的规定，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。根据以上规定可知，土地使用权划拨具有以下特征：
1.土地使用权划拨不发生土地所有权的改变。所谓土地所有权，是指所有人依法对自己的财产（即土地）享有占有、使用、收益和处分的权利。所有权的内容包括占有、使用、收益和处分四项权能。占有是指单位或者个人对于财产的实际管理或者控制。使用是指权利主体对于财产的运用。收益是指通过财产的占有、使用、经营、转让而取得的经济效益。处分是财产所有人对其财产在事实上和法律上的最终处置。作为所有权内容的每一项权能，都有其特定的内容和相对独立性，因此，每一项权能与其他权能之间，都可能相互分离。四项权能中某一项或某几项权能暂时脱离财产所有人，财产所有人并不丧失对该项财产的所有权。
依照
土地管理法第八条、第九条的规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。对土地管理法的上述规定，《土地管理法实施条例》作了进一步的规定。根据《土地管理法实施条例》第二条至第七条的规定：一是下列土地属于全民所有即国家所有：城市市区的土地；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；国家依法征收的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。二是国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。土地登记资料可以公开查询。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照
森林法、
草原法和
渔业法的有关规定办理。三是农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。四是单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。五是依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。六是依照土地管理法的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。
土地划拨即是国家将土地确定给他人（单位或者个人）使用的一种方式。土地划拨后，土地的使用权由他人行使，但这不影响国家对土地的所有权，经划拨取得土地使用权的人，并没有取得对土地所有权，土地所有权仍然属于国家。因此，土地所有权划拨不发生土地所有权人的改变。
2.土地使用权划拨是一种行政行为。土地使用权是经县级以上人民政府依法批准后，由法定的部门将土地直接交付给土地使用者使用的行为，因此，土地使用权划拨是一种行政行为，而不是民事行为。土地使用权划拨无需划拨双方协商一致，也无需事先获得被划拨土地上的原土地使用者的同意。土地使用者只要经过法定的程序，即可获得土地使用权。
3.土地使用权划拨必须依法经批准。由于土地使用权划拨是一种行政行为，所以，土地使用权划拨必须依法经批准。即只有县级以上人民政府根据国家法律的规定，在其权限范围内，批准某幅土地使用权的划拨，该幅土地使用权才能划拨。未经县级以上人民政府批准的，任何政府部门都不得划拨土地使用权，任何人也不能以划拨的方式取得土地使用权。
县级以上人民政府批准具体是指哪一级人民政府批准，这需要根据现行法律规定的所划拨土地的面积来确定。就是说，了解本条规定的“县级以上人民政府依法批准”的规定，还需要了解其他法律的规定，否则的话仅仅靠这一条规定是难以执行，也是难以全面理解的。总之，必须由县级以上的人民政府依照土地管理法等规定的权限范围，依法予以批准，才能划拨土地使用权。
4.土地使用权划拨具有无偿性即不向国家缴纳费用。即不需要向国家缴纳土地费用，国家直接“将土地使用权无偿交付给土地使用者使用”。由于土地使用权划拨是一种行政行为，不是平等的主体之间的市场交换行为，所以，土地使用权划拨与土地使用权出让不同，土地使用权划拨一定程度上讲具有无偿性，即土地使用权划拨无需因使用土地而向国家缴纳费用。县级以上人民政府依法批准了土地使用权划拨后，土地使用者就有权依法获得该幅土地的使用权，在该幅土地上进行房地产开发活动。
5.土地使用者对原土地使用者所受的损失要依法补偿。即缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用。土地使用权划拨具有无偿性，是针对土地使用者与国家的关系而言的，它并不意味着土地使用者在任何情况下无需缴纳任何费用。因为国有土地虽然属于国家所有，但在国有土地上，存在着已经有土地使用者和尚未有土地使用者两种情况。如果所划拨的土地上已经有土地使用者，那么，土地使用权的划拨，必然给土地使用者造成损失。这种由于土地使用权划拨而给原土地使用者造成损失的，土地使用者应当予以补偿。如果所划拨的土地上尚未有土地使用者，那么，土地使用权的划拨不会给任何人造成损失，也就不存在需要补充的情况。这时，只要将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用即可。根据本条规定，土地使用者补偿的范围包括土地补偿费（包括工程建筑物的投资和青苗补偿等）、安置费等。
关于土地使用者补偿的标准土地管理法有明确的规定。其规定主要有：（1）补偿登记。根据土地管理法第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。（2）补偿内容与标准。根据土地管理法第四十七条的规定：一是征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。二是征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。三是征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。四是被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。五是征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。六是依照规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。七是国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。（3）补偿安置方案公告与公布。根据土地管理法第四十八条的规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。根据土地管理法第四十九条的规定，被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。（4）支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营。根据土地管理法第五十条的规定，地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。（5）大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿。根据土地管理法第五十一条的规定，大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。根据2006年3月29日国务院第130次常务会议通过、2006年7月7日公布、自2006年9月1日起施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定：
关于征地补偿：一是项目列入计划。依法批准的流域规划中确定的大中型水利水电工程建设项目的用地，应当纳入项目所在地的土地利用总体规划；大中型水利水电工程建设项目核准或者可行性研究报告批准后，项目用地应当列入土地利用年度计划；属于国家重点扶持的水利、能源基础设施的大中型水利水电工程建设项目，其用地可以以划拨方式取得。二是大中型水利水电工程建设项目。大中型水利水电工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续，实行一次报批、分期征收，按期支付征地补偿费。对于应急的防洪、治涝等工程，经有批准权的人民政府决定，可以先行使用土地，事后补办用地手续。三是土地补偿费和安置补助费。大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的十六倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。被征收土地上的零星树木、青苗等补偿标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，应当给予适当补助。使用其他单位或者个人依法使用的国有耕地，参照征收耕地的补偿标准给予补偿；使用未确定给单位或者个人使用的国有未利用地，不予补偿。四是临时用地。大中型水利水电工程建设临时用地，由县级以上人民政府土地主管部门批准。五是专项设施。工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施以及中小学的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。六是大中型水利水电工程建设占用耕地。大中型水利水电工程建设占用耕地的，应当执行占补平衡的规定。为安置移民开垦的耕地、因大中型水利水电工程建设而进行土地整理新增的耕地、工程施工新造的耕地可以抵扣或者折抵建设占用耕地的数量。大中型水利水电工程建设占用二十五度以上坡耕地的，不计入需要补充耕地的范围。
关于移民安置：一是组织实施。移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。二是移民安置协议。大中型水利水电工程开工前，项目法人应当根据经批准的移民安置规划，与移民区和移民安置区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者市、县人民政府签订移民安置协议；签订协议的省、自治区、直辖市人民政府或者市人民政府，可以与下一级有移民或者移民安置任务的人民政府签订移民安置协议。三是移民安置计划建议。项目法人应当根据大中型水利水电工程建设的要求和移民安置规划，在每年汛期结束后六十日内，向与其签订移民安置协议的地方人民政府提出下年度移民安置计划建议；签订移民安置协议的地方人民政府，应当根据移民安置规划和项目法人的年度移民安置计划建议，在与项目法人充分协商的基础上，组织编制并下达本行政区域的下年度移民安置年度计划。四是征地补偿和移民安置资金支付。项目法人应当根据移民安置年度计划，按照移民安置实施进度将征地补偿和移民安置资金支付给予其签订移民安置协议的地方人民政府。五是农村移民土地补偿费、安置补助费和集体财产补偿费。农村移民在本县通过新开发土地或者调剂土地集中安置的，县级人民政府应当将土地补偿费、安置补助费和集体财产补偿费直接全额兑付给该村集体经济组织或者村民委员会。农村移民分散安置到本县内其他村集体经济组织或者村民委员会的，应当由移民安置村集体经济组织或者村民委员会与县级人民政府签订协议，按照协议安排移民的生产和生活。六是本省安置与跨省安置。农村移民在本省行政区域内其他县安置的，与项目法人签订移民安置协议的地方人民政府，应当及时将相应的征地补偿和移民安置资金交给移民安置区县级人民政府，用于安排移民的生产和生活。农村移民跨省安置的，项目法人应当及时将相应的征地补偿和移民安置资金交给移民安置区省、自治区、直辖市人民政府，用于安排移民的生产和生活。七是其他。搬迁费以及移民个人房屋和附属建筑物、个人所有的零星树木、青苗、农副业设施等个人财产补偿费，由移民区县级人民政府直接全额兑付给移民；移民自愿投亲靠友的，应当由本人向移民区县级人民政府提出申请，并提交接收地县级人民政府出具的接收证明；移民区县级人民政府确认其具有土地等农业生产资料后，应当与接收地县级人民政府和移民共同签订协议，将土地补偿费、安置补助费交给接收地县级人民政府，统筹安排移民的生产和生活，将个人财产补偿费和搬迁费发给移民个人；城（集）镇迁建、工矿企业迁建、专项设施迁建或者复建补偿费，由移民区县级以上地方人民政府交给当地人民政府或者有关单位。因扩大规模、提高标准增加的费用，由有关地方人民政府或者有关单位自行解决。农村移民集中安置的农村居民点应当按照经批准的移民安置规划确定的规模和标准迁建；农村移民集中安置的农村居民点的道路、供水、供电等基础设施，由乡（镇）、村统一组织建设；农村移民住房，应当由移民自主建造。有关地方人民政府或者村民委员会应当统一规划宅基地，但不得强行规定建房标准。
关于后期扶持：一是后期扶持规划实施。移民安置区县级以上地方人民政府应当编制水库移民后期扶持规划，报上一级人民政府或者其移民管理机构批准后实施。编制水库移民后期扶持规划应当广泛听取移民的意见；必要时，应当采取听证的方式。经批准的水库移民后期扶持规划是水库移民后期扶持工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当报原批准机关批准。未编制水库移民后期扶持规划或者水库移民后期扶持规划未经批准，有关单位不得拨付水库移民后期扶持资金。二是水库移民后期扶持规划的内容。水库移民后期扶持规划应当包括后期扶持的范围、期限、具体措施和预期达到的目标等内容。水库移民安置区县级以上地方人民政府应当采取建立责任制等有效措施，做好后期扶持规划的落实工作。三是水库移民后期扶持资金。水库移民后期扶持资金应当按照水库移民后期扶持规划，主要作为生产生活补助发放给移民个人；必要时可以实行项目扶持，用于解决移民村生产生活中存在的突出问题，或者采取生产生活补助和项目扶持相结合的方式。具体扶持标准、期限和资金的筹集、使用管理依照国务院有关规定执行。省、自治区、直辖市人民政府根据国家规定的原则，结合本行政区域实际情况，制定水库移民后期扶持具体实施办法，报国务院批准后执行。四是基础设施建设，扶持移民安置区发展。各级人民政府应当加强移民安置区的交通、能源、水利、环保、通信、文化、教育、卫生、广播电视等基础设施建设，扶持移民安置区发展。移民安置区地方人民政府应当将水库移民后期扶持纳入本级人民政府国民经济和社会发展规划。五是移民就业。国家在移民安置区和大中型水利水电工程受益地区兴办的生产建设项目，应当优先吸收符合条件的移民就业。各级人民政府及其有关部门应当加强对移民的科学文化知识和实用技术的培训，加强法制宣传教育，提高移民素质，增强移民就业能力。六是大中型水利水电工程建成后形成的水面和水库消落区土地的使用。大中型水利水电工程建成后形成的水面和水库消落区土地属于国家所有，由该工程管理单位负责管理，并可以在服从水库统一调度和保证工程安全、符合水土保持和水质保护要求的前提下，通过当地县级人民政府优先安排给当地农村移民使用。
二、依划拨方式取得土地使用权没有使用期限的限制
与土地使用权出让不同，土地使用权划拨没有期限的限制。也就是说，土地使用者经划拨取得土地使用权以后，即可长期使用该幅土地，无需在一定的年限以后，将该幅土地的使用权交归国家，国家在一定的年限以后，也不将该幅土地的使用权收回。
按照本条规定，土地使用权划拨没有期限的限制不是绝对的，如果法律、行政法规规定某一种类或准某幅土地使用权的划拨有一定的缺陷，那么，土地使用权划拨后，经过该期限，国家就无偿收回该幅土地。当然，这里的限制是有严格的条件的。即必须是法律、行政法规规定土地使用权有期限的限制。法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件，行政法规是指国务院制定的规范性文件。只有法律、行政法规才可以规定土地使用权期限的限制，除此之外，任何其他规定，包括国务院各部委制定的规章和省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规以及其他规范性文件的规定，都不得规定土地使用权划拨的期限。
