【本条主旨】
本条是关于开发土地期限和土地闲置的法律责任的规定。
【本条释义】
长期以来，我国城市土地利用效率低下，土地闲置浪费严重。例如，2010年国土资源部通报该年房地产用地专项整治情况时称，在整治过程中，发现违法用地面积近十九万亩，其中闲置用地占九成以上。截至2010年5月底，全国共上报房地产违法违规用地宗数三千零七十宗，面积约十八点八四万亩。其中，闲置土地宗数二千八百一十五宗，面积十六点九五万亩，分别占上报总宗数和面积的百分之九十一点六九和百分之九十。从清理数据来看，在各类房地产违法违规用地中，土地闲置成为房地产用地违法违规的主要问题。各地上报的二千八百一十五宗闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。从闲置土地分布来说，东部地区数量较多，分别占上报总宗数和面积的百分之六十二点二四和百分之六十二点四六。从闲置时间上看，闲置五年以下的地块一千三百五十四宗，占闲置土地总数的百分之四十八；闲置时间五年以上的地块共八百七十五宗，占百分之三十一；闲置时间较长，但合同中未约定具体开工时间的地块五百八十六宗，占百分之二十一。
为了促进土地合理利用，防止土地闲置，本条对开发土地的期限和土地闲置的法律责任作出了明确规定。根据本条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。
依照2012年5月国土资源部修订的《闲置土地处置办法》的规定，所谓闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。
市、县国土资源主管部门发现开发企业涉嫌构成闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：（1）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（2）涉嫌闲置土地的基本情况；（3）涉嫌闲置土地的事实和依据；（4）调查的主要内容及提交材料的期限；（5）国有建设用地使用权人的权利和义务；（6）其他需要调查的事项。市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：（1）询问当事人及其他证人；（2）现场勘测、拍照、摄像；（3）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；（4）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。
经调查核实，符合土地闲置条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（1）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（2）闲置土地的基本情况；（3）认定土地闲置的事实、依据；（4）闲置原因及认定结论；（5）其他需要说明的事项。《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。
闲置土地按照下列方式处理：（1）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（2）未动工开发满二年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。市、县国土资源主管部门在依法作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：（1）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（2）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（3）决定的种类和依据；（4）决定的履行方式和期限；（5）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（6）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；（7）其他需要说明的事项。国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：（1）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；（2）申请人民法院强制执行。对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：（1）依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；（2）纳入政府土地储备。
有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照有关规定处置：（1）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（2）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（3）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（4）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（5）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（6）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
因上述情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（1）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。（2）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。（3）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年。（4）协议有偿收回国有建设用地使用权。（5）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地。（6）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除上述第（4）项外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。
