【本条主旨】
本条是关于擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发应当承担行政责任的规定。
【本条释义】
本条共一款，对擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的法律责任作了规定。
一、关于本违法行为的主体
根据本条的规定，本违法行为的主体，为特定主体，即只有实施了“擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发”的人员，才能成为本违法行为的主体，其他的单位或者个人，不能成为本违法行为的主体。具体来讲，以下两类主体，属于本条规定的违法行为的主体：
第一，擅自批准出让土地使用权用于房地产开发的人员。根据本法第十一条的规定，“县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。”违反该条规定，擅自批准出让土地使用权用于房地产开发的人员，即属于本条规定的违法行为之主体，将受到相应的法律制裁。
第二，擅自出让土地使用权用于房地产开发的人员。根据本法第十二条的规定，“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”“直辖市的县人民政府及其有关部门行使前款规定的权限，由直辖市人民政府规定。”违反该条规定，擅自出让土地使用权用于房地产开发的人员，即属于本条规定的违法行为之主体，将依法承担相应的法律责任。
二、关于本违法行为的构成
根据本条的规定，本违法行为的构成，需要两个条件：一是“违反本法第十一条、第十二条的规定”；二是实施了“擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的”行为。具体来讲，包括以下两个行为：
第一，擅自批准出让土地使用权用于房地产开发的行为。所谓擅自批准，是指县级以上地方人民政府未经国务院或者上级人民政府的批准，擅自作出批准决定，将本行政区域内的土地使用权出让用于房地产开发的行为。
我国人多地少，特别是耕地尤其紧缺，而房地产开发需要占用大量的土地，而且这些土地大多又位于人口密集的地区，所以人地矛盾十分突出。为了保护耕地、合理利用土地，同时又能促进房地产业的健康发展，国家对县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的土地，实行总量控制的制度。具体来讲，也就是本法第十一条的规定，即“县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。”这一规定，包括以下内容：一是房地产开发用地控制指标。即省级以上人民政府根据国民经济和社会发展需要以及房地产业发展对土地的需求，在保证土地供需平衡的基础上提出的房地产开发用地计划控制指标。二是年度出让土地使用权总面积方案。即市、县人民政府根据省、自治区、直辖市人民政府下达的房地产开发用地控制指标，结合本地的房地产开发对土地的需求情况，按照年度进行拟订的出让土地使用权总面积方案；该方案应当包括出让项目的名称、投资开发建设的规模、开发用途以及出让地块的数量、总面积数量、出让土地的种类等。三是经过批准。即县级以上地方人民政府拟订的年度出让土地使用权总面积方案，要按照国务院的规定，报请国务院或者省级人民政府批准。
因此，违反本法第十一条的规定，实施擅自批准出让土地使用权用于房地产开发的行为，即构成本违法行为。
第二，擅自出让土地使用权用于房地产开发的行为。所谓擅自出让，是指市、县人民政府土地管理部门出让未经批准出让的土地使用权用于房地产开发，或者在批准手续不完备的情况下出让土地使用权用于房地产开发的行为。
按照我国
宪法和有关法律，在市场经济条件下，土地使用权的出让，是获得房地产开发用地的主要方式，同时也是国家控制房地产开发规模、合理利用土地、切实保护耕地的重要措施，所以土地使用权的出让，必须有计划、有步骤地进行。具体来讲，就是本法第十二条的规定，即“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”“直辖市的县人民政府及其有关部门行使前款规定的权限，由直辖市人民政府规定。”这一规定，包括以下内容：一是土地使用权出让必须有计划、有步骤地进行。即市、县人民政府出让土地使用权，应当根据省级以上人民政府下达的控制指标编制的年度建设用地计划，按照经过批准的年度出让土地使用权总面积方案，结合具体的建设项目，有计划、有步骤地开展。二是土地使用权出让方案的拟订和批准。即出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门，会同同级人民政府的城市规划、建设、房产管理部门，共同拟定土地使用权出让方案。土地使用权出让方案拟订以后，还应当按照国务院的规定，报经有批准权的人民政府批准。三是土地使用权出让方案的实施。即土地使用权出让方案经过相关人民政府批准以后，由市、县人民政府土地管理部门实施，具体办理土地使用权出让方案确定的土地使用权出让事宜。四是直辖市的县人民政府及其有关部门行使前述规定的权限，由直辖市人民政府规定。
因此，违反本法第十二条的规定，实施擅自出让土地使用权用于房地产开发的行为，即构成本违法行为。
三、关于本违法行为的法律责任
根据本条的规定，本违法行为应当承担的法律责任，为“行政处分”。具体来讲，对本违法行为的惩处，涉及以下三个方面的内容：
第一，关于承担责任主体。根据本条的规定，本违法行为的责任主体，为“有关责任人员”。所谓“有关责任人员”，是指对违法行为的产生具有主观过错、依法需要承担相应责任的人员。具体来讲，“有关责任人员”又可以分为两种情况：一是负有责任的领导人员。即在单位负有领导职责的人员，如单位的法定代表人、分管负责人、部门负责人、分支机构负责人等。这些人员属于领导人员范围，在单位中负有决策、指挥、组织、管理、监督等职责，对违法行为的产生具有较大的作用，如直接实施或者间接推动实施擅自批准出让或者擅自出让土地使用权的行为，或者对违法行为监督不力、放任不管等。二是直接责任人员。即不属于领导人员范围但具体实施违法行为的人员。直接责任人员应当是本单位的内部人员，直接实施违法行为，而且对违法行为具有主观上的过错。对于“有关责任人员”的责任确定，应当考虑相关人员之间在职权大小、作用程度等方面的因素，如职权越大应负的责任也就越大；起支配作用的人应负主要责任等。
第二，关于责任的具体形式。根据本条的规定，构成本违法行为，承担法律责任的具体形式，为“行政处分”。所谓“行政处分”，是指对国家工作人员及由国家机关委派到企事业单位任职的人员的违法行为，由所在单位或者其上级主管机关所给予的一种制裁性处理。按照
公务员法第五十六条的规定，行政处分有六种：（1）警告；（2）记过；（3）记大过；（4）降级；（5）撤职；（6）开除。
按照2007年4月22日国务院令第495号《行政机关公务员处分条例》的规定，给予行政机关公务员处分，应当坚持公正、公平和教育与惩处相结合的原则；应当与其违法违纪行为的性质、情节、危害程度相适应；应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。行政机关公务员受处分的期间为：（1）警告，六个月；（2）记过，十二个月；（3）记大过，十八个月；（4）降级、撤职，二十四个月。行政机关公务员在受处分期间，不得晋升职务和级别；其中，受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次，受撤职处分的，应当按照规定降低级别。行政机关公务员受开除处分的，自处分决定生效之日起，解除其与单位的人事关系，不得再担任公务员职务。行政机关公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违法违纪行为的，处分期满后，应当解除处分。解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响；但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。行政机关公务员同时有两种以上需要给予处分的行为的，应当分别确定其处分；应当给予的处分种类不同的，执行其中最重的处分；应当给予撤职以下多个相同种类处分的，执行该处分，并在一个处分期以上、多个处分期之和以下，决定处分期。行政机关公务员在受处分期间受到新的处分的，其处分期为原处分期尚未执行的期限与新处分期限之和；处分期最长不得超过48个月。行政机关公务员两人以上共同违法违纪，需要给予处分的，根据各自应当承担的纪律责任，分别给予处分。有下列情形之一的，应当从重处分：（1）在两人以上的共同违法违纪行为中起主要作用的；（2）隐匿、伪造、销毁证据的；（3）串供或者阻止他人揭发检举、提供证据材料的；（4）包庇同案人员的；（5）法律、法规、规章规定的其他从重情节。有下列情形之一的，应当从轻处分：（1）主动交代违法违纪行为的；（2）主动采取措施，有效避免或者挽回损失的；（3）检举他人重大违法违纪行为，情况属实的。行政机关公务员主动交代违法违纪行为，并主动采取措施有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分。行政机关公务员违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予处分。违法违纪的行政机关公务员在行政机关对其作出处分决定前，已经依法被判处刑罚、罢免、免职或者已经辞去领导职务，依法应当给予处分的，由行政机关根据其违法违纪事实，给予处分。行政机关公务员依法被判处刑罚的，给予开除处分。
第三，关于责任的决定主体。根据本条的规定，对“有关责任人员”给予“行政处分”，其决定主体为“上级机关或者所在单位”。所谓“上级机关”，是指本单位的上一级机关；所谓“所在单位”，是指“有关责任人员”工作所在的机关或者事业单位等组织。
按照《行政机关公务员处分条例》的规定，对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者监察机关（以下统称处分决定机关）按照管理权限决定。对于国务院组成人员和地方政府组成人员以及地方政府部门正职领导人员给予处分，按照下列规定办理：一是对经全国人民代表大会及其常务委员会决定任命的国务院组成人员给予处分，由国务院决定。其中，拟给予撤职、开除处分的，由国务院向全国人民代表大会提出罢免建议，或者向全国人民代表大会常务委员会提出免职建议。罢免或者免职前，国务院可以决定暂停其履行职务。二是对经地方各级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的地方各级人民政府领导人员给予处分，由上一级人民政府决定。拟给予经县级以上地方人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的县级以上地方人民政府领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人民代表大会提出罢免建议。其中，拟给予县级以上地方人民政府副职领导人员撤职、开除处分的，也可以向同级人民代表大会常务委员会提出撤销职务的建议。拟给予乡镇人民政府领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人民代表大会提出罢免建议。罢免或者撤销职务前，上级人民政府可以决定暂停其履行职务；遇有特殊紧急情况，省级以上人民政府认为必要时，也可以对其作出撤职或者开除的处分，同时报告同级人民代表大会常务委员会，并通报下级人民代表大会常务委员会。三是对地方各级人民政府工作部门正职领导人员给予处分，由本级人民政府决定。其中，拟给予撤职、开除处分的，由本级人民政府向同级人民代表大会常务委员会提出免职建议。免去职务前，本级人民政府或者上级人民政府可以决定暂停其履行职务。
行政机关公务员违法违纪，已经被立案调查，不宜继续履行职责的，任免机关可以决定暂停其履行职务；被调查的公务员在违法违纪案件立案调查期间，不得交流、出境、辞去公职或者办理退休手续。任免机关对涉嫌违法违纪的行政机关公务员的调查、处理，按照下列程序办理：（1）经任免机关负责人同意，由任免机关有关部门对需要调查处理的事项进行初步调查；（2）任免机关有关部门经初步调查认为该公务员涉嫌违法违纪，需要进一步查证的，报任免机关负责人批准后立案；（3）任免机关有关部门负责对该公务员违法违纪事实做进一步调查，包括收集、查证有关证据材料，听取被调查的公务员所在单位的领导成员、有关工作人员以及所在单位监察机构的意见，向其他有关单位和人员了解情况，并形成书面调查材料，向任免机关负责人报告；（4）任免机关有关部门将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知被调查的公务员本人，听取其陈述和申辩，并对其所提出的事实、理由和证据进行复核，记录在案。被调查的公务员提出的事实、理由和证据成立的，应予采信；（5）经任免机关领导成员集体讨论，作出对该公务员给予处分、免予处分或者撤销案件的决定；（6）任免机关应当将处分决定以书面形式通知受处分的公务员本人，并在一定范围内宣布；（7）任免机关有关部门应当将处分决定归入受处分的公务员本人档案，同时汇集有关材料形成该处分案件的工作档案。受处分的行政机关公务员处分期满解除处分的程序，参照前述第（5）项、第（6）项和第（7）项的规定办理。任免机关应当按照管理权限，及时将处分决定或者解除处分决定报公务员主管部门备案。给予行政机关公务员处分，应当自批准立案之日起6个月内作出决定；案情复杂或者遇有其他特殊情形的，办案期限可以延长，但是最长不得超过12个月。处分决定应当包括下列内容：（1）被处分人员的姓名、职务、级别、工作单位等基本情况；（2）经查证的违法违纪事实；（3）处分的种类和依据；（4）不服处分决定的申诉途径和期限；（5）处分决定机关的名称、印章和作出决定的日期。处分决定自作出之日起生效。监察机关对违法违纪的行政机关公务员的调查、处理，依照《中华人民共和国行政
监察法》规定的程序办理。行政机关公务员受到开除处分后，有新工作单位的，其本人档案转由新工作单位管理；没有新工作单位的，其本人档案转由其户籍所在地人事部门所属的人才服务机构管理。受到处分的行政机关公务员对处分决定不服的，依照《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》的有关规定，可以申请复核或者申诉。复核、申诉期间不停止处分的执行。行政机关公务员不因提出复核、申诉而被加重处分。
公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响；但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。行政机关公务员的处分决定被变更，需要调整该公务员的职务、级别或者工资档次的，应当按照规定予以调整；行政机关公务员的处分决定被撤销的，应当恢复该公务员的级别、工资档次，按照原职务安排相应的职务，并在适当范围内为其恢复名誉。被撤销处分或者被减轻处分的行政机关公务员工资福利受到损失的，应当予以补偿。
