一、本条主旨
本条是关于委托人资格和范围的规定。
二、条文演变
一是关于对信托关系主体进行明确规定的建议。立法过程中，有些专家建议对信托法律关系的主体作出较为明确的规定。[1]主要原因是当时我国从事信托业务的主体不规范，如商业银行接受委托从事信托业务，保险公司以特定险种的形式变相从事信托业务，证券公司也接受委托从事理财业务，投资咨询公司也从事信托业务。信托法律关系中涉及的三方当事人（委托人、受托人、受益人）之间的权利义务关系也不明确，使得一些当事人的权利没有保障，结果使得信托失去了应有的理财作用。此外，我国的有些信托公司，名为信托公司，实际上从事的不是信托业务，如有的直接从事的是一些银行存贷业务。因此，《信托法》应明确信托法律关系，应对信托法律关系中三方当事人的权利和义务作出规范。这个规范应当体现：鼓励委托人拿出自己的财产给受托人；受托人受托理财要受到约束；保证受益人得到实际利益。同时，要鼓励竞争，允许委托人自愿选择受托人。
二是关于是否专门规定委托人的争议。[2]在起草过程中，对于是否需要对委托人作出专门规定，有不同看法。按照国外立法，特别是英美法系的立法惯例，一般未对委托人作出太多规定。因为信托成立后，除非委托人是受益人之一或者是信托文件特别约定，委托人不再享有任何权利。在征求意见过程中，不少观点认为，委托人将自有财产交付信托后即失去有关权利，不符合东方文化传统和习惯。考虑到这个实际情况，最终出台的《信托法》特设了委托人一节，共5条，主要内容包括委托人的资格（第19条）和委托人的权利（第20～23条）。
三是关于初审稿条文的变化。[3]全国人大财经委提交的初审稿规定：委托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人和依法成立的其他组织。后经审议，对此作了两处修改：一是将“和”字修改为“或者”。这一修改的主要考虑是，“自然人、法人和其他组织”作为委托人来讲是一个独立的关系，并不是一个同时的委托关系，实际生活中有的是自然人，有的是法人，也有的是其他组织，此处用“或者”较为恰当。二是将“其他组织”的前面增加了一个定语，即“依法成立的”。增加这几个字的目的是限定“其他组织”的范围，防止非法成立的其他组织利用合法的形式掩盖非法的目的。这里需要说明的是，这一条的规定和2001年1 月12日中国人民银行颁布的原《信托投资公司管理办法》第3条第2款的规定是一致的。
三、条文解读
信托关系是一种以信托财产为中心的法律关系，委托人是信托关系中与受托人、受益人并列的不可缺少的当事人之一，[4]是信托财产的提供者，以其合法所有的财产设立信托。当然，设立信托并不是委托人独自的行动，委托人需要与他所信任的人签订信托合同或者形成其他信托文件。因此，委托人作为信托合同一方当事人，从事设立信托的法律行为，应当具备两项基本条件：[5]首先，委托人要有享有所有权的可以信托的合法财产，没有这种财产便没有成为委托人的前提条件；其次，委托人应当具有完全民事行为能力，即是能以自己的行为从事民事活动，享有权利、履行义务的人。这样，委托人是信托财产的所有者，同时又能够以自己的意志行为依法支配自己享有所有权的财产。因此，委托人应当为具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织。此外，委托人可以是一人，也可以是两人以上成为共同委托人。当然，这里并不排斥不具有完全民事行为能力的人，因为他们可以由其法定代理人代理行使权利、履行义务。
如前所述，委托人是信托的发起人，信托目的的设定者，其意志和意愿贯穿于信托的存续期间，但不能过分强调委托人的作用。[6]除了信托文件约定和法律规定以外，委托人不能作为积极的权利行使者，更不能以委托人的身份从信托财产中取得经济利益。委托人的权利主要是消极的、防御的、监督的，原因在于要确保信托财产的独立性。对于独立于委托人的财产，如果委托人保留过多的权利，则无法保证信托财产的独立。但是，作为例外，委托人可以在信托文件中为自己保留相关权利，[7]特别是对于国内大量存在的以金钱作为信托财产的自益信托而言，即使委托人保留权利，委托人的控制也不会加重对第三人的损害。委托人可以在信托文件中保留终止或者变更信托的权利。
此外，作为信托目的设定人，委托人还有各种维持信托目的的法定权能。比如，违反信托目的变更、合并、分立信托须经委托人的同意。当出现信托行为当时无法预见的情势变更时，委托人具有请求法院终止或者变更信托的权利。此外，根据委托人和受益人的合意，还可以随时终止信托。某些特殊情况下，委托人还有解除或者终止信托的权利。
通常认为，信托成立后，排除了委托人管理或处分信托财产的权利，这就致使委托人在执行信托事务方面不再承担任何义务。但是，法律既然允许委托人在一些方面保留相应的权利，委托人也必须就此承担相应的义务。这些义务主要是根据信托文件产生的给付义务，[8]具体而言：一是确保信托财产的所有权转移给受托人。国外信托的基本特征之一是财产所有权的转移，受托人从委托人处取得财产后，要对该财产进行谨慎的管理和处分，为受益人的最大利益服务。因此，信托关系的设立，如同买卖、赠与等行为一样，要导致标的物所有权的转移。根据各国民法或者财产法的一般规则，委托人作为一方当事人负有确保标的物所有权转移给受让人的义务。二是按照法律规定或者信托文件的约定向受托人支付报酬。这是由受托人的报酬权所派生的一项义务。三是赔偿受托人因信托终止所受损害的义务。
委托人通常为拥有一定财产并将该财产委托给受托人，由受托人根据其意愿为受益人的利益或特定目的进行管理和处分，从而导致信托关系产生的人，为区别于委托代理关系中的委托人，有些国家的信托法将委托人称为信托人。信托设定行为具有处分行为的性质，属于法律行为，因此，要成为委托人，应该具有可以信托的合法财产并自愿委托给他人管理或处分。关于委托人的行为能力的相关事项现行《信托法》没有具体规定，因此，可以适用民法关于法律行为的相关规定。根据《
民法典》的相关规定，委托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织。
（一）委托人的条件
委托人是信托法律关系中和受托人、受益人并列的不可缺少的当事人之一，是信托财产的提供人、信托的设立人、信托合同的一方当事人。要成为委托人，一般应具有可以信托的合法财产并自愿委托给他人管理或处分。因此本条规定，委托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织，通常应该具备以下三个条件。
1.具有完全民事行为能力
这是针对自然人作为委托人而言的，主要是要求自然人应当具有完全民事行为能力。根据《民法典》的相关规定，具有完全民事行为能力的自然人，可以独立进行民事活动；限制民事行为能力人，只能进行与他的年龄、智力相适应的民事活动，需要进行其他民事活动的，则和无民事行为能力人一样，需要由其法定代理人代理。
2.应拥有一定数量的财产
委托人设立信托，应当具有合法的财产作为信托财产。这就要求委托人在实施信托行为之前必须拥有一定数量的财产，并对该财产享有所有权。因为根据《民法典》的相关规定，只有所有权人才享有对该财产占有、使用、收益和处分的权利。
3.未处于资不抵债的境地
要求委托人应未处于破产的境地，无须用设立信托的那部分财产清偿债务。[9]依各国破产法的一般规则，凡负有债务的财产所有人破产，他对应当用于清偿的个人财产丧失处理权。
（二）委托人的范围
1.具有完全民事行为能力的自然人
按照《民法典》第17条、第18条规定，委托人原则上应该为年满18周岁的成年人，且没有精神和能力方面的问题。此外，16周岁以上的未成年人，如果以自己的劳动收入为主要生活来源的，视为完全民事行为能力人，可以作为信托的委托人。限制民事行为能力人和无民事行为能力人不能作为委托人。对于设立遗嘱信托的委托人，也应当具备完全民事行为能力。
2.法人
法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，以及《民法典》规定的机关法人、
农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人等特别法人。关于法人成为委托人，必须限制在相关法律规定的范围之内，如公司要办理信托，需要符合《
公司法》以及公司章程的规定，财团法人办理信托需要受到管理财团法人的
法律法规和捐助章程的限制。
3.依法成立的其他组织
非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己名义从事民事活动的组织，包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。关于“依法成立的其他组织”成为委托人，须在法律允许的范围内，符合其章程的规定。
适用指引
一、一般委托人
一般委托人主要指《信托法》第19条规定的委托人，即具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织。由于设定信托的行为是法律行为，关于委托人的行为能力的相关事项若《信托法》没有具体规定，可以适用民法关于法律行为的相关规定。关于自然人委托人，按照《民法典》第17条、第18条的相关规定。关于法人委托人，法人在其依法核准登记的业务活动范围内作为委托人从事信托行为，原则上不得有登记范围以外的行为。关于依法成立的非法人组织委托人，应在法律允许的和章程规定的活动范围内作为委托人从事信托行为。
二、特别委托人
除了《民法典》及相关法律法规对一般委托人的要求外，一些特别法律法规对信托委托人的资格有一些特殊要求，实践中主要有以下情况：
一是集合资金信托计划的委托人。2007年1月23日发布、2009年修订的《信托公司集合资金信托计划管理办法》第5条规定，委托人须为合格投资者，且规定了参与信托计划的委托人须为唯一受益人等八项条件。
二是信贷资产支持证券的委托人。2005年4月20日发布的《信贷资产证券化试点管理办法》第2条规定，信贷资产支持证券的发起机构，也即委托人须为银行业金融机构。目前，关于信贷资产证券化业务，中国实行审核制，未经批准的银行业金融机构，不得从事资产证券化业务。对于非银行业金融机构，经批准，也可以从事资产证券化业务。
三是企业年金信托的委托人。2004年1月6日发布的《企业年金试行办法》第3条规定，具有相应的经济负担能力，且已依法参加基本养老保险并履行缴费义务，并已建立集体协商机制的企业才可以建立企业年金。此外，国有及国有控股企业的企业年金方案草案应当提交职工大会或职工代表大会讨论通过。所有企业年金方案均应当报送所在地区县以上地方人民政府劳动保障行政部门备案。
四是保险资金间接投资基础设施信托的委托人。2016年6月发布的《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》第21条、第22条规定，经中国保监会批准设立的保险公司、保险集团公司和保险控股公司才可以作为保险资金间接投资基础设施信托的委托人，且须符合建立内部管理和风险控制制度等七项条件规定。
三、外国人作为委托人的资格问题
我国《信托法》对于外国人是否可以作为委托人的问题没有明确规定，从《信托法》第19条来看，其对委托人的规定没有区分外国人与本国人，因此，只要符合第19条的规定，外国人也可以作为委托人设立信托。但应注意以下两个问题。
（一）判断外国人行为能力的法律适用问题
根据《信托法》第19条的规定，委托人应具备行为能力。但是关于如何判断是否具有行为能力，是一个十分重要的问题。《涉外民事关系法律适用法》第12条规定：“自然人的民事行为能力，适用经常居所地法律。自然人从事民事活动，依照经常居所地法律为无民事行为能力，依照行为地法律为有民事行为能力的，适用行为地法律，但涉及婚姻家庭、继承的除外。”这意味着，就自然人而言，判断外国人在中国是否具有信托委托人的资格，将适用中国法律，如同中国自然人一样。对于外国法人的行为能力问题，《涉外民事关系法律适用法》第14条规定：“法人及其分支机构的民事权利能力、民事行为能力、组织机构、股东权利义务等事项，适用登记地法律。法人的主营业地与登记地不一致的，可以适用主营业地法律。法人的经常居所地，为其主营业地。”根据该条规定，外国法人的行为能力由其属人法规定。原则上，只要依据属人法，外国法人具有完全的民事行为能力，它即可以在中国成为信托关系中的委托人，但外国法人在中国以委托人身份设立信托，须遵守中国包括《信托法》在内的各项法律的规定。
（二）外国人成为营业信托中委托人的资格问题
外国人（包括外国自然人和法人）同样要遵守我国关于营业信托中委托人资格的要求。外国人首先要满足集合资金信托计划对合格投资者的要求。对特定类型的信托业务而言，应视业务不同而有所区别。
关于资产证券化业务。《金融机构信贷资产证券化试点监督管理办法》第2条、第3条明确规定，本办法所称的金融机构必须是在中国境内依法设立的金融机构。由此看来，外国法人目前还不能在中国成为信贷资产证券化的发起人，不能成为相关信托的委托人。
关于企业年金信托业务。从相关法律法规来看，企业年金信托对委托人的要求，主要是基于其支付能力及是否建立了企业年金相关机制上的考虑，而不是对年金信托本身的一种限制，不是对年金信托委托人资格的一种准入门槛。从这个意义上说，外国企业可以在中国设立企业年金信托。
关于保险资金间接投资基础设施信托业务。从《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》的有关规定来看，该办法对委托人资格的限制不应视为对外国保险机构也构成同等的资格限制。从其第21条来看，它应该是限制国内保险机构的间接投资行为，保障国内保险机构保险资金的安全，不能理解为也限制外国保险机构利用信托间接投资的行为，外国保险机构能否通过作为委托人设立信托间接投资基础设施，取决于其本国法律的规定以及我国基础设施投资是否对外资有限制，从委托人本身来看，我国法律对其没有资格上的限制。
从上述几类特殊类型的信托来看，除了特定类型的企业外，其他主体不具备此类信托的委托人资格。而且，即使是符合要求的企业，还必须获得相关监管机构的批准或无异议，如果未获得批准或有异议，相关机构则不具有委托人的资格。
