一、对规划开展环境影响评价的必要性
从20世纪初开始,随着现代工业的蓬勃发展,环境污染作为其“副产品”,日益成为各国和社会的“顽疾”。在应对环境污染问题过程中,对环境保护的认识逐步深入,从“末端治理”转到“预防为主”。我国很多
环境保护法律制度都贯彻着预防为主的精神,2014年修改的环境保护法更是将“预防为主”明确为环境保护基本原则。环境影响评价就是一项着眼于预防的制度,通过事先对可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出有关预防的对策。我国环境影响评价的范围有一个发展过程,先是从具体的建设项目开始进行环境影响评价。实践证明,对具体的建设项目进行环境影响评价还不能满足全面保护环境的要求。更广范围的区域建设和开发利用规划,自然资源的开发利用规划和行业发展规划的实施,对环境造成的影响更为广泛。如果从源头上做好环境影响评价,对规划实施后可能造成的环境影响进行科学分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和应对措施,保证规划符合环境保护的需要,显然有利于在更大范围内,从源头上、总体上控制开发建设活动对环境的影响。因此,2003年制定的环境影响评价法扩大了环境影响评价的范围,将规划纳入环境影响评价制度中。2014年在修改环境保护法的过程中,有关方面提出,“政策—规划—项目”是经济社会发展的决策链,应对各环节开展环境影响评价,增加政策环评,从源头上预防对环境的不良影响。考虑到政策内容过于宽泛,以及现实可行性,2014年修改的环境保护法未规定政策环评,但也有所进步,即规定国务院有关部门和省级人民政府在制定经济、技术政策时,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见。
二、对规划开展环境影响评价的主要思路
在环境影响评价法制定过程中,对规划开展环境影响评价主要有两种思路:一种是对所有规划采用同一种评价方式,即草案曾规定的凡是依照本法规定应当进行环境影响评价的规划,都应当在规划形成初步方案至上报审批前,另行组织编制对规划的环境影响报告书,再由负责审批规划的人民政府指定的生态环境主管部门或者其他部门,召集有关部门的代表和专家组成审查小组,对规划的环境影响报告书进行审查,提出审查意见。另一种是区分不同的规划采取不同的评价方式。经过反复讨论、协调,考虑到规划数量多、情况也存在很大差异,决定对规划环评采取后一种思路。由于这个思路符合规划的实际情况,可操作性较强,能有效推进环境影响评价制度的实施,得到了各有关方面的赞同。据此,本法将规划环评分为两类:一是宏观的、长远的综合性规划,以及专项规划中具有预测性、参考性的指导性规划,要求在规划编制过程中同步进行环境影响评价,编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。二是内容较为具体的专项规划,要求单独编写环境影响报告书。
三、综合性规划的范围
本条所规定的综合性规划主要有几个特点:一是从规划制定主体上看,包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门。不包括企事业单位或者行业制定的规划,也不包括县级人民政府及其部门、乡镇人民政府组织编制的规划。一律要求县级人民政府开展规划环评,有些地方还做不到,因此本法授权由省级人民政府根据本地的实际情况,可以要求对本辖区县级人民政府组织编制的有关规划,参照本法的有关规定进行环境影响评价。县级人民政府所属部门及乡镇人民政府组织编制的规划,主要是执行性的,不再要求继续进行环境影响评价。二是从内容上看,包括土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划。土地利用的有关规划有土地利用总体规划等。区域、流域、海域的建设、开发利用规划有城市开发区规划、风景名胜区规划、流域或区域综合规划、流域或区域专业规划、重点区域性海洋环境保护规划、长江采沙规划、长江入海河口整治规划等。根据本法第9条规定,规划的具体范围由国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门规定,报国务院批准。另外,根据本法第8条规定,对于专项规划中的指导性规划,也依照本条开展环境影响评价。
四、对综合性规划开展环境影响评价的方式和程序
对综合性规划开展环境影响评价的方式是由规划编制机关在规划编制过程中,组织进行环境影响评价,并编写作为规划组成部分的有关环境影响篇章或者环境影响的说明,而不采取另行组织编制规划的环境影响报告书和对报告书进行审查的环境影响评价方式。编写环境影响篇章或者环境影响说明,应当按照环境影响评价的基本要求,对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。有关环境影响篇章或者环境影响说明应当作为规划草案的组成部分,一并报送规划审批机关。至于哪些规划应当编写环境影响篇章,哪些应当编写环境影响说明,本法未作具体规定,需要在实际工作中根据各项规划对环境影响程度的大小等因素加以确定。
五、不依法开展环境影响评价的后果
为了保障本条规定范围内的规划的环境影响评价得到落实,本条规定了不依法开展环境影响评价的法律后果,即未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案,规划的审批机关不得予以审批。2014年修改的环境保护法对此也作了规定,即未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施。规划审批机关对依法应当编写有关环境影响的篇章或者说明而未编写的规划草案,违法予以批准的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。规划编制机关违反本法规定,组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为,造成环境影响评价严重失实的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。