【本条主旨】
本条是关于出境入境工作管理体制的规定。
【本条释义】
出境入境管理工作涉及的部门比较多,包括公安、外交、人力资源和社会保障、教育、工商、商务等部门,其中公安部和外交部是其中最主要的管理部门。所以本条明确出境入境管理工作的体制是:公安部、外交部两个部门按照各自职责负责有关出境入境事务的管理。
一、公安部及公安部门的管理职责
公安部在出境入境管理工作中的职责是负责依法管理口岸边防检查工作,组织指导出境入境和外国人在中国境内停留居留有关管理工作。公安部下设的出入境管理局,具体负责指导全国公安系统出境入境管理工作;边防检查管理局具体负责现役制边防检查机关的出入境边防检查工作。
公安机关出入境管理系统分为地方人民政府公安机关出入境管理部门序列和出入境边防检查机关序列。前者受当地公安机关领导,业务上受上级出入境管理部门指导;后者属于边防检查机关序列。在1998年以前,我国的边防检查机关全部实行现役制管理,在编制上属于边防武警部队,隶属于公安部管理。我国于1998年对边防检查机关进行了职业化改革,目前边检机关分为职业制和现役制两种。其中,实行职业制的是北京、上海、天津、广州、深圳、厦门、珠海、汕头、海口等九个边防检查总站,由公安部垂直领导,具体由公安部出入境管理局实施领导;其他边防检查站仍是现役制,由公安部边防管理局领导,同时在业务上接受出入境管理局指导。
根据本法的规定,公安机关负责的出入境事务主要有:(1)向中国公民签发普通护照、出境入境通行证等国际旅行证件和往来港澳台地区通行证件;(2)向外国人签发口岸签证、办理签证延期和签发居留证件、永久居留证;(3)对境内外国人的停留居留实施管理;(4)对人员和交通运输工具实施出境入境边防检查;(5)对违反出境入境管理的行为依法进行查处。其中,第(1)、(2)项职责属于国家事权,由公安部委托县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构行使;第(3)项职责由地方人民政府公安机关出境入境管理机构行使;第(4)项职责由出入境边防检查机关行使;第(5)项职责由县级以上地方人民政府公安机关及其出入境管理机构、出入境边防检查机关依照法定权限行使。
二、外交部及地方外事部门的管理职责
外交部在出入境管理工作中的职责是负责签证事务和护照等出入境证件的颁发,以及对持外交、公务签证入境的外国人的有关管理工作等。外交部在签证方面负责制定外国人来华签证政策、指导我国驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构等驻外签证机关及地方外事部门做好签证签发工作。外交部、驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构等驻外签证机关可以签发外交、礼遇、公务、普通四大类的签证。在护照管理方面,外交部负责签发外交护照,外交部、驻外使领馆、外交部委托的其他驻外机构及外交部委托的省、自治区、直辖市和设区的市人民政府外事部门负责签发公务护照。在对持外交、公务签证入境的外国人的有关管理方面,主要负责这类外国人的有关证件的办理,如签证延期等。
根据本条的规定,外交部可以在上述职责范围内,委托地方政府外事部门受理外国人入境、停留居留申请等事务,主要是为持外交、公务等签证入境的外国人办理签证延期等。同时,根据
护照法的规定,外交部可以委托地方政府外事部门为因公务事由出境的中国公民颁发公务护照等出境入境证件。此外,地方政府外事部门还负责有关对外事务的管理,如一般对外交往、参与组织协调安排对外事务等。
三、应做好各部门之间的衔接配合
出入境管理涉及公安、外交、人力资源和社会保障、外专、教育、工商、商务等众多部门,涉及出境入境证件的签发和口岸的出境入境边防检查以及外国人入境后的停留居留管理等多个环节,既要管中国公民出境入境,也要管外国人入境出境;既要管人员出入境,也要管交通运输工具的出境入境,所以是一个系统工程,相关管理部门必须做好相互之间的衔接配合,做到分工负责、权责一致。特别是作为这一工作主管部门的公安部、外交部,既要做好相互之间的配合,又要与人力资源和社会保障、外专、教育、工商、商务等其他部门配合,按照各自职责分工,依法行使职权,承担责任。
【适用要点】
应当指出的是,本条关于出境入境工作管理体制的规定虽然没有提到人力资源和社会保障、教育、工商等其他部门,但不等于否定这些部门在出境入境管理中的职责。本法在外国人停留居留管理一章中,已经规定了这些部门的职责,如人力资源和社会保障、外专部门负责制定并定期调整外国人在中国境内工作指导目录,教育部门负责外国留学生勤工助学的相关管理等。这些部门要依据本法的这些规定,在其职责范围内,做好有关的出境入境管理工作。