【本条主旨】
本条是关于中国公民往来内地和港、澳、台的规定。
【本条释义】
中国公民既包括内地居民,也包括香港、澳门特别行政区和台湾地区居民。由于法律制度的安排和历史原因,中国公民往来内地和港、澳、台属于出境入境管理,应当遵守本法有关规定,但是其本身有一些特殊性,体现在其出入境证件是通行证而不是护照,具体管理办法由国务院规定。
一、内地居民往来港、澳地区的有关情况
新中国建立初期,港、澳同胞和内地居民实行自由往来,没有出入境限制。1951年2月,中国政府在通往港、澳的口岸设立边防检查站。同年9月,实施《关于往来港澳旅客的管理规定》,内地居民和港、澳同胞往来都需要办理《出入通行证》。1956年实行《往来港澳通行证》。1982年公安部将去港、澳地区分为定居和短期探亲(即单程、双程)两种,实行以我为主、单方审批、定额审批的管理办法限定口岸通行。1986年,国务院公布《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》,规定了内地公民因私事往来香港地区或者澳门地区以及港、澳同胞来往内地的管理办法。本法通过后,该管理办法将根据本法作出相应修改和完善。
香港特别行政区基本法和
澳门特别行政区基本法规定,对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境,香港(澳门)特别行政区政府可实行出入境管制。香港《入境条例》按照是否享有居留权为标准,将出境入境人员划分为有居留权的和没有居留权的两类,实行不同的管理制度。对没有居留权的内地居民,其出境入境权利与没有居留权的外国人的出境入境权利基本一致。
二、中国公民往来大陆与台湾地区的有关情况
1987年国务院办公厅公布《关于台湾同胞来祖国大陆探亲旅游接待办法的通知》。1991年国务院发布《中国公民往来台湾地区管理办法》,对大陆居民前往台湾地区和台湾居民往来大陆通行证件的申办程序、通行口岸等作出规定,台湾居民来大陆,凭国家主管机关签发的旅行证件,从开放的或者指定的入出境口岸通行。
1985年公民出境入境管理法把中国公民往来港、澳地区纳入了调整范围,在附则中规定“中国公民往来香港地区或者澳门地区的管理办法,由国务院有关部门另行制定。”1995年出境入境边防检查条例第四十五条规定,对往返香港、澳门、台湾的中华人民共和国公民和交通运输工具的边防检查,适用本条例的规定。第四十六条明确了“出境、入境的人员”是指一切离开、进入或者通过中华人民共和国国(边)境的中国籍、外国籍和无国籍人。上述法律、行政法规将中国公民往来港、澳、台作为出境入境行为予以调整。这里的“境”是指边境,而非国境。
随着经济和社会的发展,近年来内地与港、澳、台之间的联系和交往越来越紧密。2010年,公安机关签发内地居民往来港、澳通行证2655.62万人次,签发内地居民往来台湾通行证件149.83万人次;签发港、澳居民来往内地通行证件118.16万人次,签发台湾居民来往大陆通行证件353.2万人次。两岸四地的出入境问题,不仅涉及中国公民,也涉及外国人,对两岸四地“区境”问题作出规定,是尊重港、澳特别行政区基本法赋予特区政府实行出入境管制的权力,照顾两岸尚未统一的现实。本法如果只规定出入国境问题,将使我国在两岸四地出境入境管理方面缺少法律依据。因此,我们对两岸四地的出境入境问题从法律层面作出了规定,并由国务院另行制定专门的管理办法。
【适用要点】
本法所指的“出境入境”中的“境”,不仅指国境,也指边境,这与1985年公民出境入境管理法的规定是一脉相承的。