【本条主旨】
本条是关于外国人入境须经查验准许的规定。
【本条释义】
随着我国经济社会的快速发展,来华外国人数量持续较快增长,入境目的日益多样,流动性日益增强。2011年外国人入境2711万人次,自2000年以来外国人入境人数以年均百分之十左右的速度递增。如何对这样数量庞大的外国人入境行为进行规范、加强管理,对于出入境边防检查机关的行政能力无疑是一个巨大考验。作为最基本的管理手段,本法要求外国人入境要交验本人护照或者其他国际旅行证件,交验签证或者其他入境许可证明,履行规定的手续,经出入境边防检查机关查验准许后方可入境。
首先,关于护照和其他国际旅行证件、签证或者其他入境许可证明的概念说明。护照是一个国家的公民出入本国国境和到国外旅行或居留时,由本国发给的一种证明该公民国籍和公民身份的合法证件。“其他国际旅行证件”形式较为多样,运用较多的例如海员证。依据1961年2月生效的《海员国籍证书公约》,海员证被认为与护照具有同等效力。我国1995年加入的《国际便利海上运输公约》3.10规定,海员证是有效的证明海员身份的国际旅行证件,用的表述是“有效的海员身份证件或者护照”。签证是一个国家的主权机关在外国公民所持的护照或其他国际旅行证件上的签注、盖印,以表示允许其进入本国国境或者经过国境的手续,也可以说是颁发给他们的一项签注式的证明。签证是一个主权国家实施出入本国国境管理的一项重要手段。一个国家的公民如果希望到其他国家旅行、定居、商贸、留学等,除必须拥有本人的有效护照或其他国际旅行证件外,还必须获得前往国家的签证。但是随着国际关系和各国旅游事业的不断发展,为便利各国公民之间的友好往来,根据两国间签署的互免签证协议,双方公民持有效的本国护照可自由出入对方的国境,而不必办理签证。“其他入境许可证明”包括多种比较特殊的情况,例如本法第二十三条规定的办理临时入境手续的情况下,往往就会有临时入境的许可或者证明。
其次,关于外国人交验护照、签证等的义务。护照是证明持有者的国籍和身份的国际旅行证件,签证则是主权国家准许外国公民进入或者经过本国国境的许可证明。外国人入境需要交验护照、签证等证件证明,是国际通行做法,表现出对一个国家的主权的尊重。为了维护我国国家主权、安全和社会秩序,充分发挥护照和签证制度有效打击和遏制非法入境的功能,必须强调外国人入境要交验本人护照或者其他国际旅行证件,交验签证或者其他入境许可证明,履行规定的手续,经出入境边防检查机关查验准许后方可入境。
再次,关于出入境边防检查机关查验准许的行政裁量权。是否允许外国人入境属于一国主权范围内的权力,而非国际法上的义务。外国人入境交验本人护照或者其他国际旅行证件,签证或者其他入境许可证明,出入境边防检查机关对此进行查验准许的过程就是行使国家主权的过程。出入境边防检查机关依法享有较大的行政自由裁量权,对外国人交验的证件、证明等进行严格查验后,对于符合法律规定的入境条件的准许入境;对于有本法第二十五条情形之一的不准入境,而且依据第二十五条规定对不准外国人入境的可以不说明理由。
【适用要点】
实践中出入境边防检查机关履行查验准许职责享有一定的自由裁量权,持有合法有效的护照和签证的外国人并不一定就能顺利入境,发现外国人具有法定不准入境情形的,边防检查机关有权禁止其入境。