【本条主旨】
本条是关于制定有关边民往来的地方性法规、地方政府规章的规定。
【本条释义】
我国陆地边境线东起辽宁省丹东市的鸭绿江口,西迤广西壮族自治区防城港市的北部湾畔,总长度21960公里。我国的陆地边境省份包括:黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西等。目前与中国毗邻的共有俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、朝鲜、越南、老挝、缅甸、印度、不丹、尼泊尔、巴基斯坦、阿富汗等国家。
边民,是对毗邻国家间陆地边境地区常住居民的统称,可以分为本国边民和外国边民。边界制度虽然将毗邻国家间边界两侧区域的人口从地理上作出了明确区分,但基于生产、生活等方面的需要,这些人口并未因分居两个国家而中断联系,仍然保持着频繁往来,形成了特殊的往来习惯。我国政府对于边民的基本态度是:尊重、照顾毗邻国家边民之间的传统习惯,便利边民的正当往来;结合边境地区的实际进行管理。边民历来发挥着固边、互市和促进两国友好往来的重要作用,为维护我国边界的稳定和边境地区的社会秩序和安宁,方便国家之间边民生产生活,并促进国家之间边境地区的社会经济合作与发展,有必要根据实际情况对边民的往来进行规范。
一、关于经国务院批准
这一规定是特别授权规定。边民往来涉及出入境管理制度和外交事项,是中央政府的事权。考虑到边民往来也涉及到同毗邻国家接壤的省、自治区对本地边民的管理问题,因此,规定经国务院批准,省、自治区可以根据双边协定对边民往来立法;未经国务院批准,地方不得立法。
二、同毗邻国家接壤的省、自治区可以制定有关边民往来的地方性法规、地方政府规章
根据
立法法的规定,地方立法包括两个层次:一是省级可以制定地方性法规和地方政府规章;二是较大的市可以制定地方性法规和地方政府规章。根据本条的规定,边民往来的地方立法权限定于省级立法,较大的市并不能就边民往来立法,因为:一是边民往来关系到双边关系,须慎重对待;二是边民往来管理需要省级统筹,制定统一的制度。此外,由于四个直辖市均不与他国接壤,不存在边民问题,所以,只有与毗邻国家接壤的省、自治区可以就边民往来立法。
关于地方性法规、地方政府规章以外的其他规范性文件是否可以对边民往来作出规定,立法过程中有争议。有的意见认为,实际情况是,依据边界管理协定制定的边民往来规定,有的是法规、规章的形式,也有的是其他规范性文件的形式,因此其他规范性文件也可以就边民往来作出规定。但也有的意见提出,边民往来是国家出入境管理制度的重要方面,应当将地方制定的规定限定为通过立法程序制定的地方性法规、地方政府规章。经研究,立法机关采用了第二种意见。
三、应当根据中国政府与有关国家政府签署的边界管理协定制定边民往来的地方性法规、地方政府规章
关于边界管理协定。边界是指领陆和领水的界线,及沿该线划分上空和底土的垂直面。毗邻国家往往会在两国的边界条约基础上,签署边界管理协定。目前,我国与俄罗斯、越南、老挝、缅甸、印度、蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国签署了边界管理协定。
边界管理协定一般是双边协定。两国应遵循国家领土和边界不可侵犯的原则,以及相互尊重主权独立和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利和和平共处原则,共同致力于将两国陆地边界建设成为永久和平、世代友好的边界;为维护两国陆地边界的稳定和边境地区的社会秩序和安宁,方便两国边民生产生活,并促进两国边境地区的社会经济合作与发展,本着相互尊重、平等、互信、友好、合作的精神,制定双边的边界管理协定。
省、自治区在制定有关边民往来的地方性法规、地方政府规章时,必须依据中国政府与有关国家政府签署的边界管理协定来制定,不能与之冲突,也不能超出协定规定的内容范围。同时,制定的地方性法规、地方政府规章要根据立法法的规定进行备案,即地方性法规报全国人大常委会和国务院备案,地方政府规章报国务院备案。
四、关于边民往来管理的内容
边界管理对边民临时出入境采取一些特别措施,主要包括出入境的目的、持用的证件、活动的区域、通行的口岸等方面的内容:1.出入境目的。边民出入境目的通常因毗邻国家的国情不同而不同,但大多为探亲访友、求医治病、从事商品交易和参加传统的民族节日联谊活动。2.持用的证件。外国人入境我国,通常要事先持有本国有效护照,并申请获得我国签证。而外国边民可持经我国确认的有效边境地区出入境通行证入境。我国与毗邻国家签署的边界管理协定基本上都豁免了边民办理签证的义务。如根据《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府关于处理两国边境事务的临时协定》制定的《广西壮族自治区中越边境地区人员入境出境暂行规定》规定,越方边境地区人员持有本国主管机关签发的中越边境地区出入境通行证,从双方规定的出入境口岸、通道(含便道)可入境到广西边境。3.停留区域和期限。外国边民的入境便利有空间和时间上的限制。入境后只能在指定的区域(一般将活动范围限定在边境地区,不得进入内地)和停留期限内活动。如《广西壮族自治区中越边境地区人员入境出境暂行规定》规定,越方边境地区人员入境到广西边境地区探亲访友,求医治病,从事正当商品交易,当天不能出境的按规定办理住宿登记后,可以在广西境内住宿;需要停留一个月以上的,必须在入境后三日内到当地县(市)公安局申请办理《广西壮族自治区边境地区外国人临时居留证》。临时居留证有效期最长为六个月。有效期满后需继续居留的,应当于期满前三日内向原发证公安机关申请延期。临时居留证可以延期两次,每次不超过三个月。4.通行口岸。外国人通常只能从国家口岸入境我国,而边民除了可以从国家口岸入境外,还可以从指定的地方口岸和边境通道入境。