本条是关于全国人民代表大会及其常务委员会的国家立法权的规定。
一、全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会的立法权
本条与我国前三部宪法的规定相比有重大修改。1954年宪法规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关。”1975年和1978年宪法实质上也只承认全国人民代表大会是惟一的立法机关。新宪法没有采用惟一立法机关的规定。这是考虑到在中央的统一领导下，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会可以在不违背宪法、法律、行政法规的前提下，制定和颁布地方性法规。这有利于健全我国的法制，便于实现事事有法可依的目标。
本条为了便于最高国家权力机关行使其立法权，大大扩大了全国人民代表大会常务委员会的职权。前三部宪法都规定只有全国人民代表大会有权制定法律，而本条规定全国人民代表大会常务委员会也有权制定法律。这是新宪法的一项重大改革。我国有13亿人口，三千多个县(包括县级市、区)，全国人民代表大会代表人数不可能太少，少了就缺乏广泛的代表性，不容易反映群众意见，不便于联系群众。然而国家则需要经常制定、修改、废除各种法律，以适应形势发展的需要。但是经常召开三千多人的全国人民代表大会又很不方便。为了解决这个问题，把一部分立法权交给全国人民代表大会常务委员会行使是必要的，有利于我国立法工作的开展。
根据我国
立法法的规定，下列事项，只能由全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会制定法律：
(一)国家主权的事项
国家主权，是指国家享有的在国内的最高权利和在国际上的独立权利，也就是国家独立自主地处理自己内外事务、管理自己国家的权利。国家主权事项主要表现在国防、外交等事务，但并非所有的国防、外交事务都是国家主权事务，有些国防、外交事务，如国防交通管理、外国记者管理等具体管理工作，不涉及国家主权，不一定都必须制定法律。
(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权
各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院都是我国的国家机构，对这些国家机构的产生、组织和职权，按照宪法的规定，应当由全国人大制定，其他国家机关不得立法。但是对国务院各部和各委员会的任务和职责，中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，宪法规定由国务院规定。
(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度
按照宪法规定，我国少数民族聚居的地方实行区域自治制度，设立自治机关，行使自治权。民族自治地方是中华人民共和国不可分离的部分。为了保障民族区域自治权利，维护国家的统一，要求这类制度由法律规定。
特别行政区是根据一国两制原则，为解决香港、澳门、台湾的问题而设立的。对特别行政区，我国宪法规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律制定。”按照这一规定，全国人大已经制定了
香港特别行政区基本法和
澳门特别行政区基本法。因此，特别行政区事项也只能由法律规定，而且只能由全国人大规定。
(四)犯罪与刑罚
犯罪是指危害社会，触犯刑律，应受刑罚处罚的行为。刑罚是指对犯罪行为的处罚方法。刑罚是对违法行为最严厉的制裁措施，涉及公民的人身权利、财产权利，关系重大。因此，对是否构成犯罪，构成什么罪，如何处以刑罚，只能由法律规定，其他规范性文件无权规定。这里需要明确的是，不少行政法规、地方性法规规定了“构成犯罪的，依法给予刑事处罚”这样一些条款，这些条款是对
刑法的援引条款，并未实质规定犯罪和刑罚，因此，不能视为对犯罪和刑罚事项的规定。
(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚
政治权利是指公民参加政治活动的资格。按照宪法的规定，我国公民享有广泛的政治权利，如选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由权利等。公民的政治权利是公民享有的基本权利，因此，剥夺公民政治权利应当由法律规定。宪法规定，国务院领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作。对出版活动、社团活动进行管理是宪法赋予国务院的职责，为了保证出版、社会活动的正常开展，国务院制定了出版管理条例、社团登记管理条例，这两个法规主要是从加强管理，更好地保障公民依法从事出版、社团活动角度规定的，没有剥夺公民政治权利，因此，不在立法法的限制之列。
行政处罚是行政机关和法律、法规授权的组织对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织给予的制裁措施。按照
行政处罚法的规定，行政处罚的具体种类主要有6种，即：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照；行政拘留。行政拘留是行政机关限制公民人身自由的一种制裁措施，涉及公民的人身自由权利。因此，行政处罚法规定，限制人身自由的行政处罚只能由法律设定，其他规范性文件一律不得设定。立法法在行政处罚法的这一规定的基础上，进一步明确限制人身自由的行政处罚只能通过法律来规定。
限制人身自由的强制措施是指行政机关短时间限制公民人身自由的措施。主要有以下几类：
1.劳动教养
它是对违反治安管理秩序经处罚不改，或者犯有轻微违法行为，但不够刑事处罚，并且具有劳动能力的人所实施的一种强制性教育改造措施。劳动教养由城市劳动教养管理委员会审批决定。劳动教养的期限为1个月至3年，必要时可以延长1年，在劳动教养机关实施。
2.卖淫妇女教养
它是对卖淫妇女实行的强制性教养措施。教养一般由公安机关决定，在教养所实施。
3.强制戒毒
它是对吸毒者实行的强制治疗措施。强制戒毒由公安机关决定，一般在戒毒所实施。
4.扣留
如
海关法规定，对走私罪嫌疑人，经海关关长批准，可以扣留移送司法机关，扣留时间不超过24小时，在特殊情况下可以延长到48小时。
除以上行政强制措施外，限制人身自由的行政强制措施还包括对传染病人的强制隔离措施，对公共场所醉酒者的强制约束，对闹事者采取的带离现场的措施等。
按照立法法的规定，凡是属于限制人身自由的强制措施都只能由法律规定，其他规范性文件无权设定。目前，涉及公民人身自由的强制措施中，基本上都有法律规定。
(六)对非国有财产的征收
征收是指国家在特定情况下将公民、法人和其他组织拥有的非国有财产收归国有的行为。我国中外合资企业法和外资企业法都规定，国家对合营企业、外资企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业、外资企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应补偿。在我国，只在土地改革时期的特殊历史阶段和特定条件下，曾对土地进行过征收。征收是非国有财产所有人、外国投资者关心的问题，关乎公民、法人和其他组织对拥有非国有财产的信心，因此，立法法规定，对非国有财产的征收只能由法律规定。征收不同于没收，征收是对合法财产的征收，而没收则是将非法财产收归国有，因此，没收事项不是只能由法律规定。征收也不同于收费，收费是国家机关为特定对象提供服务收取的费用，如公路养路费、牌照工本费等。因此，收费也不是只能由法律规定。
(七)民事基本制度
民法是调整平等主体的公民、法人和其他组织之间财产关系和人身非财产关系的法律规范的总和。民事制度的范围非常广泛，包括民事主体、物权、债权、民事侵权、海商、婚姻、家庭、继承、专利、商标、著作权等，涉及社会生活、经济生活的方方面面。可以说，大部分法律、法规都可能涉及民事法律规范。民事制度是我国社会主义法律制度的重要组成部分，宪法也规定了民事的基本法律由全国人大制定，因此，立法法规定，基本民事制度只能由法律规定。对非民事基本制度，其他规范性文件可以规定。实践中，大量的法规、规章在规定行政管理关系的同时，也往往涉及民事关系。
(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度
本法第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”为了巩固我国社会主义经济制度的基础，因此，立法法规定，基本经济制度只能由法律规定。
财政、税收、海关、金融和外贸是我国主要的宏观调控事项，这些事项必须全国统一，地方性法规、规章都不得规定。但是，在体制转换时期，这些事项一下子都由法律规定有困难，而且有些事项本身就是行政管理问题，没有必要都由法律规定，因此，立法法规定，财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能由法律规定。这样规定，也带来一个问题，如期货管理、外汇管理是不是属于财政、税收、海关、金融和外贸问题？如果是，是不是基本制度？执行中都可能有不同理解。
(九)诉讼和仲裁制度
诉讼制度(包括刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三大诉讼制度)和仲裁制度，是从程序上保证公民、法人和其他组织的合法权利的，全国应当统一。实践中，三大诉讼制度和仲裁制度也都是法律规定的，因此，立法法规定，诉讼和仲裁制度只能由法律规定。
(十)必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的其他事项
我国宪法明确规定只能由法律规定的事项，如本法第97条第2款规定：“地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。”这些事项，从性质上看，也应当制定法律，因此，属于全国人大及其常委会专属立法事项。宪法明确规定由全国人大决定或者批准的事项，如审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告等，也只能由法律规定。此外，单行法律明确规定由全国人大或者其常委会制定法律的事项，也属于全国人大及其常委会的专属立法事项。
二、全国人民代表大会立法程序
根据立法法的规定，全国人民代表大会立法程序如下：
1.全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。
一个代表团或者30名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
2.向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照立法法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议的，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。
3.常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案，应当在会议举行的1个月前将法律草案发给代表。
4.列入全国人民代表大会会议议程的法律案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。各代表团审议法律案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。
列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。
列入全国人民代表大会会议议程的法律案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。主席团常务主席也可以就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
列入全国人民代表大会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。
5.法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议决定。
6.法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
7.全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。
三、全国人民代表大会常务委员会立法程序
根据立法法的规定，全国人民代表大会常务委员会立法程序如下：
1.委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常务委员会会议审议。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
常务委员会组成人员10人以上联名，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
2.列入常务委员会会议议程的法律案，除特殊情况外，应当在会议举行的7日前将法律草案发给常务委员会组成人员。
列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。常务委员会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。常务委员会会议第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。常务委员会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。
3.列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。
4.常务委员会分组会议审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。常务委员会分组会议审议法律案时，根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
5.列入常务委员会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，发表意见。
列入常务委员会会议议程的法律案，由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。法律委员会审议法律案时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。
6.专门委员会审议法律案时，应当召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。
专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。
7.列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。
列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。
列入常务委员会会议议程的法律案，常务委员会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料，分送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。
列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。
8.法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。
列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。
9.法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。
10.常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。
