本条是关于地方各级人民代表大会的性质、地位的规定。
一、地方各级人民代表大会的性质和地位
本条第1款规定:“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”由此可见,地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关,代表人民在本行政区域内行使国家权力。
根据本法的规定,我国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。作为地方国家权力机关的地方各级人民代表大会,都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。地方各级人民代表大会在本行政区域内,按照人民的意志、代表人民的利益行使国家权力。地方和各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由同级人民代表大会产生,对它负责,受它监督。这些机关既不能脱离人民代表大会或者违背人民代表大会的意志而进行活动,又可以在法律规定的各自职权范围内独立负责地开展工作。
地方各级人民代表大会代表所在行政区域内的人民自主地行使国家权力,同时又必须保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议在所在行政区域内的遵守和执行。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会之间,不存在领导与被领导的关系,但是存在着一定的法律监督关系和工作联系、指导关系。
二、地方各级人民代表大会常务委员会的设置
本条第2款规定:“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。”这是地方政权建设方面的一项重要措施,是我国政治制度民主化的一个新发展。县级以上地方各级人民代表大会设立常委会的意义在于:
(一)便于对地方各级人民政府、人民法院和人民检察院的监督
过去,地方人民代表大会不设常务委员会,人民代表大会每次会议都作出一系列指示和决议,分别交给本级人民政府、人民法院和人民检察院去执行。但是,这些机关是否认真严肃地执行了这些决议,没有有力的机构进行监督。省、县人民代表大会每年开会的次数有限,会期又短,无法对本级各机关工作进行经常性的监督。设立常务委员会,常务委员会的组成人员都是专职,他们可以对本级人民政府、人民法院、人民检察院进行经常性监督。
(二)便于地方人民代表大会的工作
地方人民代表大会开会时,总要有一定的机构负责召集会议,负责会议各项事务的安排、组织和准备。过去地方人大不设常务委员会,只能由各级地方人民政府负责召开本届人民代表大会会议,负责做人民代表大会会议的准备工作。实际上地方人民政府成了地方人民代表大会的常设机关,混淆了权力机关和行政机关的界限,也不利于地方人民代表大会对地方政府的监督。按照我国的人民代表大会制度,地方各级人民代表大会应当是各地方最有权威的国家机关,是各地方惟一的权力机关,其他地方国家机关只能由它产生,向它负责。但是,由于没有地方人民代表大会常务委员会,使地方各级国家权力机关的工作受到了限制,影响了它的连续性。县以上人民代表大会设立常务委员会后,就可以改变这种状况,它作为本级人民代表大会的常设机构,负责地方人民代表大会的日常事务,定期或临时召开地方人民代表大会,做好每次会议的准备,完善了地方人民代表大会的组织机构,加强了地方人民代表大会的工作效能。
(三)便于地方人民代表大会日常行使应当由它行使的职权
本法按照发挥中央和地方两个积极性的精神,大大扩大了地方人民代表大会的权力。地方有许多工作必须由地方人民代表大会处理和解决,其中有的工作时间性较强,不能拖到定期召开的人民代表大会会议去解决和处理。例如:在地方人民代表大会闭会期间,有时该地方的国民经济计划和预算需要作部分调整,下级人民代表大会会议的某些不适当的指示和决议需要及时撤销,本级人民政府、人民法院、人民检察院的某些组成人员需要作部分任免。很显然,这些问题只能由地方各级国家权力机关来处理。但是,过去没有设地方人民代表大会常务委员会,结果只能由地方人民政府、人民法院、人民检察院自行解决各自的问题,势必会影响工作效率和工作质量。县以上人民代表大会设立常务委员会后,这些问题就会迎刃而解。同时,由于常务委员会人数少,遇到问题可以立即开会议决,这样就能保证地方工作的正常开展。