本条是关于民族自治地方自治机关的范围的规定。
一、自治机关的性质与地位
民族自治地方的自治机关是在民族自治地方设立的政权机关,依法行使自治权。根据本条和
民族区域自治法的规定,民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。
在国家政权机构体系中,民族自治地方的自治机关具有两重性质:一方面,自治机关是国家的一级地方政权机关,与普通地方国家政权机关一样,担负共同的任务,即作为地方国家政权机关,民族自治地方的人民代表大会和人民政府的产生、任期、职权、工作制度等与普通地方政权机关相同。另一方面,因自治机关是在民族自治地方设立的,在自治机关的组成与权限等方面又有它的特殊性,主要表现为自治机关行使的自治权。
本法和《民族区域自治法》规定的自治机关是一个特定的概念,不能随意进行扩大解释。由于其性质的特殊性,自治机关组成与具体活动中要体现自治机关自身的性质。自治机关作为一级地方政权机关,只包括自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府,不包括自治地方设立的人民法院和人民检察院,主要理由是:(1)中国是单一制国家,国家审判权与检察权是统一的;(2)人民法院是国家的审判机关,人民检察院是国家法律监督机关,不具有自治机关的性质;(3)人民法院与人民检察院在行使职权的过程中要照顾民族自治地方的特点,但不享有自治权。民族区域自治法把人民法院和人民检察院单独列为一章来规定的目的是为了避免对自治机关性质的误解。另外,在理解自治机关性质时需要注意掌握一个界限,即自治机关的下属机关和派出机构不属于自治机关范畴。自治区、自治州、自治县的人民政府与人民代表大会是自治机关,但人民政府设立的厅、局、科是一个工作部门,不享有自治权。在自治区、自治州与自治县自治机关管辖的范围内,除境内其他少数民族建立了自治地方外,不能把管辖的行政区域一律称之为自治机关。一个政权机关是否是自治机关,其判断的主要标准是是否享有自治权。
二、民族自治机关的组成
民族自治机关作为一级地方政权机关,在组成方面遵循宪法和民族区域自治法规定的原则和程序,既体现共性,又体现特殊性。
(一)民族自治地方的人民代表大会和常务委员会
自治区、自治州、自治县的人民代表大会是民族自治地方的国家权力机关。自治区、自治州的人民代表大会代表由下一级人民代表大会选出,自治县的人民代表大会代表由选民直接选出。自治区人民代表大会代表的名额由全国人民代表大会常务委员会依照选举法确定。自治州与自治县人民代表大会代表的名额由自治区人大常委会依照选举法确定,报全国人大常委会备案。为了体现自治机关的特殊性,选举法对民族自治地方权力机关的组成作了一些特殊规定。主要有:(1)民族自治地方的人民代表大会中,除实行区域自治的民族的代表外,其他居住在本行政区域内的民族也应有适当名额的代表;(2)对实行区域自治的民族和其他少数民族代表的名额和比例,由自治区人大常委会根据法律规定作出决定;(3)有少数民族聚居的地方,每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。散居的少数民族应选当地人民代表大会的代表,每一代表所代表的人口数可以少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。
自治区、自治州、自治县的人民代表大会成立常务委员会,它是本级人民代表大会的常设机关,对本级人民代表大会负责并报告工作。自治区、自治州的人民代表大会常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人。自治县的人大常委会由本级人大在代表中选举主任、副主任若干人和委员若干人组成。自治区人大常委会组成人员名额为35人至65人,自治州为13人至35人,自治县为11人至23人。为了保障民族自治地方权力机关活动中体现自治的性质,民族区域自治法第17条规定,民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。
(二)民族自治地方的人民政府
自治区、自治州、自治县的人民政府是本级人民代表大会的执行机关,是民族自治地方的国家行政机关。民族自治地方的人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。根据民族区域自治法的规定,自治区主席、副主席、自治州州长、副州长、自治县县长、副县长的人选,由本级人民代表大会主席团或者代表联合提名,由本级人民代表大会选举产生。为了体现自治机关的性质,民族区域自治法同时规定,自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员,要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。自治地方的人民政府除行使县级以上地方各级人民政府的职权外,同时享有自治权。在民族自治地方自治机关的组成方面,体现干部民族化是自治机关民族化的重要内容。依据法律规定,任用民族干部是实现少数民族当家作主权的集中体现,有利于实施民族区域自治制度。从进一步完善民族区域自治制度的根本目标出发,大力培养少数民族干部,提高少数民族干部素质是实施民族区域自治制度的基本条件。