一、本条主旨
本条是关于《反垄断法》立法宗旨的规定。
二、条文演变
2007年制定的《反垄断法》第1条规定：“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”2022年修正的《反垄断法》增加了“鼓励创新”这一立法目标。中央多次强调，创新是引领发展的第一动力，也是推动整个人类社会向前发展的重要力量。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”“完善国家创新体系”。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》再次强调，“坚持实施创新驱动发展战略”。《反垄断法》将鼓励创新作为立法目的之一，顺应了新形势下服务“国之大者”、加快建设创新型国家的迫切需求，标志着我国《反垄断法》从强调静态效率向静态效率与动态效率并重转变，更加注重鼓励竞争和激励创新的协调发展。
三、条文解读
（一）反垄断法的立法宗旨及其重要性
我国法律通常在第1条明确规定立法宗旨。立法宗旨是立法目的的集中体现，是立法者制定法律时所追求的政策目标，其既是立法时的指导思想，又是执法司法的重要指引。对于人民法院而言，法律关于立法宗旨的规定至关重要，是司法过程中理解和解释法律时必须考虑的基本价值追求。法律解释必须符合立法目的、有利于实现立法目的。
关于反垄断法的立法目的或者政策目标，理论上有一元论和多元论之争。一元论认为，反垄断法的唯一目标是经济目标，经济福利或者经济效率是反垄断政策的唯一指导。
多元论则认为，反垄断法常常受到社会和历史因素的影响，并且有可能回应截然不同的目标，包括经济目标、社会目标和政治目标。世界主要国家反垄断立法及法律实施的历史和现实表明，反垄断法并非存在于真空之中，而是社会和经济政策体系的一部分，源于具体的政治观点或政治哲学。[1]反垄断法不仅可以被用来提高效率和确保消费者福利，而且可以作为实现社会和政治目标的工具。每一个国家或者地区均会根据本国或者本地区的经济、政治、社会等实际情况，选择或者强调反垄断法所要实现的具体政策目标。人们普遍认为，欧盟竞争法的目标包括维护市场竞争、提升消费者福利、促进经济一体化、保护中小企业利益、实现公平公正、推动产业和贸易发展等。[2]
反垄断法是制止垄断行为、保护市场竞争和维护市场秩序的基本法律，也是完善市场结构、保障经济安全和确保市场决定性作用的重要法律，素有“经济
宪法”之称。作为国家通过法律手段调节市场的工具，反垄断法具有很强的政策性、原则性、抽象性以及由此带来的不确定性。因此，对于反垄断法而言，立法目的更为重要。“在肯定地回答一个问题之前，反垄断政策不可能具有理性——法律的目的是什么？其他的一切均有赖于对这一问题的回答。指引法官的是一个价值目标还是多个价值目标？如果是多个，诸价值目标发生冲突时法官如何作出判决？只有目标问题得到了解决，实体法条才可能是一个有机的整体。”[3]
（二）我国《反垄断法》的立法宗旨
每个国家的反垄断法都是其特殊历史、经济、政治和社会环境的产物。我国《反垄断法》的起草工作自1994年列入第八届全国人大常委会立法规划，到2007年8月第十届全国人大常委会第二十九次会议通过，历时13年之久；如果从1987年8月原国务院法制局成立反垄断法起草小组算起，则历时长达20年。这一期间，我国经历了从计划经济向社会主义市场经济的转变，经历了深化改革开放、国有企业改革、加入世界贸易组织等历史进程。随着我国经济体制改革的持续深入和对外开放的不断扩大，有必要制定一部专门的《反垄断法》，为进一步深化改革开放，营造公平有序的市场竞争环境，促进国际贸易和经济技术合作，保持我国经济活力，加强国家宏观调控，提供法律保障。[4]我国《反垄断法》正是在这一背景下出台的，其必然反映我国市场经济所处的发展水平、历史阶段、实际问题和目标导向。概言之，《反垄断法》既要符合国际惯例，严格禁止典型的、世界各国有普遍共识的严重限制、排除竞争的垄断行为，又要针对我国企业作为市场主体尚不成熟，市场存在着竞争不充分、不适度的实际情况，特别是各类企业发展不平衡，竞争能力亟待提高的客观要求；既要有利于保护市场竞争，创造和维护良好的市场竞争环境，更要与国家现行有关产业政策相协调，有利于企业做大做强和规模经济的发展，使《反垄断法》成为制止垄断、鼓励竞争、提高引进外资质量、促进经济结构调整的有力的政策工具；必须起到维护国家经济运行健康有序的作用。[5]这些考虑集中反映在本条关于立法宗旨的规定中。下面分述如下：
1.预防和制止垄断行为
预防和制止垄断行为是反垄断法的最直接目标。垄断行为直接危害市场竞争，降低经济效率，损害消费者和其他经营者的合法权益，妨碍全国统一开放、竞争有序的市场体系的建立，应该尽早预防并及时制止。我国《反垄断法》规定了经济性垄断行为和行政性垄断行为。其中，经济性垄断行为主要包括三种类型：经营者达成垄断协议；经营者滥用市场支配地位；具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。为预防和制止垄断行为，《反垄断法》规定了行政执法和民事司法双轨并行的法律实施体系，明确了各种垄断行为的认定标准及相应的法律责任，规定了经营者集中的申报、审查程序及禁止集中的考虑因素等，为经营者守法、行政机关执法和人民法院司法提供了法律依据。对于行政性垄断行为，《反垄断法》规定了上级机关责令改正、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分的处理措施，反垄断执法机构也可以向有关上级机关提出依法处理的建议，为预防和制止行政性垄断行为提供了法律保障。
2.保护市场公平竞争
竞争是商品经济的必然产物，是市场经济的基石。竞争可以推动实现资源优化配置，科技发展进步，经济效率提高。充分而又有活力的竞争是实现经济发展质量、效率和动力变革的重要推动力。竞争将催生最经济的资源配置、最低的价格、最高的质量、最大的物质进步和最全面的创新，创造出一个充满生机和活力的市场竞争环境。在有效竞争的环境下，每个竞争者能够不受市场垄断力量的限制，充分地施展其聪明才智和冒险精神，为市场增添活力和动力。《反垄断法》将保护市场公平竞争作为其立法宗旨，意味着其落脚点在于维护整体竞争机制。“反垄断法是要保护竞争，而不是保护竞争者”[6]，已经成为各国反垄断法理论和实务界的基本共识。为保护市场竞争，《反垄断法》主要从行为和结构两个方面来调控。在行为方面，禁止排除或者限制竞争的垄断协议，同时禁止具有市场支配地位的企业滥用市场支配地位；在结构方面，则禁止具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。
需要说明的是，在保护市场公平竞争方面，《反垄断法》与《
反不正当竞争法》存在区别。《反垄断法》对公平竞争的保护更加侧重保障竞争机会和竞争条件的公平，保障参与竞争的机会、资格和条件的公平，防范和禁止非法制约和扭曲竞争的经济和行政力量，以解决竞争不足、动力缺乏的问题。或许可以说，《反垄断法》从保证竞争自由的角度来保证竞争公平。《反不正当竞争法》对公平竞争的保护则着眼于保证竞争手段的公平性，防止竞争手段的劣质化和过度化所造成的恶性竞争和无序竞争。追求利益最大化的竞争与社会整体利益不尽一致，脱缰野马式的竞争有可能导致恶性竞争、无序竞争，造成外部不经济，难以实现公正与效率统一。《反不正当竞争法》通过约束竞争手段，保障以正当手段实施竞争，解决竞争过度和无序竞争的问题。可见，《反垄断法》和《反不正当竞争法》对竞争的规制角度不同，两者协调作用、相辅相成，才能确保竞争的自由、有序和公平，共同实现健康良好的竞争机制。由于历史的原因，我国《反不正当竞争法》曾规定过反垄断的内容，包括公用企事业单位排除竞争、行政性垄断、倾销、搭售等，这些规定在2017年修改《反不正当竞争法》时已经删除，相关内容统一适用《反垄断法》，进一步理顺了《反不正当竞争法》与《反垄断法》的关系。
3.鼓励创新
将鼓励创新作为我国《反垄断法》的立法目标，是我国《反垄断法》的重要特色。这一创举实际反映出我国对创新重要性的高度重视。这种重视实际上基于如下的经济学共识：最伟大的社会繁荣是通过产品和服务的日常创新和改进实现的，而不是通过追求生产和销售最廉价商品的效率竞争实现的；在促进社会福利方面，几乎没有什么超过创新带来的贡献。
为实现鼓励创新的目标，《反垄断法》主要从两个层面予以保障。（1）在宏观层面，维护有利于创新的竞争环境。《反垄断法》通过预防和制止垄断行为，维护统一开放、公平有序的竞争环境，为创新提供竞争压力。既有研究表明，不同程度和不同形式的竞争对于不同类型的企业或者处于不同发展阶段的国家具有不同的影响。对于企业而言，如果将企业区分为前沿企业和非前沿企业，竞争对靠近技术前沿的企业创新有正面影响，对远离技术前沿的企业创新有负面影响；对于国家而言，一个国家越靠近技术前沿，或者说整体生产率越接近全球最先进的国家，竞争对该国的创新和增长的促进作用就越显著。[7]我国科技创新水平稳步提升，正在成为全球创新版图重构中日益重要的力量，部分领域已经逼近世界技术前沿，正处于从点的突破向系统能力提升的重要时期，竞争对于创新的激励作用更加突出。在以创新为主要驱动力的发展中，需要保障中小企业生存与发展空间，更需要创造有利于开展颠覆性技术创新的制度环境和政策条件。[8]（2）在微观层面，在具体制度设计中考虑创新的地位和作用。例如，《反垄断法》第17条第4项规定，禁止具有竞争关系的经营者达成限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品的垄断协议。该项规定直接将限制创新作为横向垄断协议规定为违法行为，实际上将损害创新作为该种垄断行为的反竞争效果要件，体现了对鼓励创新的目的。再如，本法第20条第1款第1项规定，为改进技术、研究开发新产品的协议，不属于垄断协议，实际上是将创新作为抵消反竞争效果的因素予以考虑。
必须承认的是，传统的反垄断法主要根据短期内的价格和产出识别垄断行为，它从来没有发展出一套良好的技术性规则将创新纳入垄断行为的分析过程之中。[9]但是，可以肯定的是，由于创新比提升竞争程度的市场活动更能够促进经济增长，限制创新将会对经济造成更大的损害，在鼓励创新已经被纳入《反垄断法》立法目标的前提下，创新应该在《反垄断法》的分析框架中找到其应有的位置。鼓励创新的目标在未来如何塑造我国《反垄断法》的分析框架，还有待于实践检验。
知识产权法与反垄断法通过不同的角度鼓励创新。在法律保护方式上，知识产权法通过赋予创新成果以一定期限的垄断权，直接对创新成果给予保护；反垄断法并不直接保护创新成果，而是关注市场结构和市场行为，通过确保竞争不受扭曲，为创新提供良好环境，从而间接保护创新。在动力机制上，知识产权法通过明确权利边界，排除竞争者的模仿竞争，保障创新者获得创新回报，为替代性创新提供动力；反垄断法通过维护健康有活力的竞争机制向竞争者施加强有力的竞争，为创新提供压力。
4.提高经济运行效率
《反垄断法》通过遏制垄断行为、保护公平自由的竞争机制、激励创新，对经营者施加竞争压力，迫使其降低价格、提高质量，因而提升经济效率。经济学上，至少存在三种效率形式：配置效率、生产效率和创新效率。其中，配置效率、生产效率属于静态效率，创新效率属于动态效率。配置效率是指国民经济中的生产要素和现有资源已被投入到经济上最有意义的用途，没有人能够通过资源的重新分配而获得更好收益，这样的效率也被称为帕累托效率。生产效率涉及产品生产时的生产要素投入，只有在现有技术水平上使任何一项产出得自于尽可能少的要素投入时，才能实现有效率的生产。与考察分配效率时仅从知识、技术和已知产品的某一既定数量出发不同，动态效率或者说创新效率则将技能的改善、技术的进步和新产品的研发与引进都纳入考量。由于研发过程经常带来完全在意料之外的创新成果，研发投入所产生的收益具有很高的不确定性，创新效率的评估在理论和实践中均存在困难，只能权且认定研发与动态效率之间存在正相关关系。相比于完全竞争市场中的企业，垄断企业生产较少的数量，设定更高的价格，使得市场配置出现效率缺失。同时，在完全垄断的情况下，垄断者缺乏可以迫使其有效运作的竞争压力，不会有效率地开展生产经营活动，这种平静而安详的生活必然导致垄断者在生产上的非效率。[10]此外，垄断者还可能为维护自己的垄断地位而寻租，进一步损害生产效率。垄断的市场结构与创新效率之间的关系则存在复杂性。同时，属于静态效率的配置效率和生产效率与动态效率即创新效率之间还可能存在冲突，需要根据具体情况审慎评估。基于源自创新的利益超过科技恒定情况下简单资本积累带来的利益，以及创新比提高竞争程度的市场活动更能促进经济增长这一广泛共识，在创新效率非常明显的情况下，配置效率和生产效率应当向创新效率让步。
5.维护消费者合法利益
反垄断法通过维护市场竞争机制、提高经济效率，从整体上促进提高产品质量和降低价格，使消费者获得福利。提高消费者福利是反垄断法的重要目标。在反垄断法上，选择消费者福利还是社会总福利作为目标导向，影响垄断行为的分析和认定标准。消费者福利标准仅仅着眼于消费者剩余，以增加消费者剩余或者遏制其减损为目标。社会总福利标准则意味着反垄断法应该着眼于总体福利及生产者剩余和消费者剩余之和最大化，至于总福利在生产者和消费者之间如何分配则并不重要。社会总福利标准下，存在以生产者剩余弥补消费者剩余的可能性，而消费者福利标准则不允许任何损害消费者剩余的垄断行为。尽管大多数情况下，适用消费者福利标准和社会总福利标准结果并无不同，但是在特定情况下则可能导致完全不同的法律判断。例如，在具有市场支配地位的经营者实施完全价格歧视行为时，由于每个消费者均支付自己所愿意的价格，社会总福利最大化，但是消费者剩余却完全转移给了生产者，损害了消费者利益。此时，运用消费者福利标准和社会总福利标准将会得出不同的法律结论。
反垄断法选择消费者福利而不是社会总福利作为政策目标的理由在于：消费者更难保证自己的利益在实践中得到充分考虑，反垄断法采用消费者福利标准，可以从制度上为消费者福利提供更多保障，而企业也更加难以利用相对于竞争法执法机关的信息优势。而且，消费者福利在实践中更具有可操作性，只要基于某一可以预见的价格变化即可作出判断，通常无须考虑生产者剩余的变化。此外，在实际执法过程中，采用消费者福利标准反而更能够促进提升社会总福利。[11]
选择消费者福利或者消费者合法利益作为反垄断法的政策目标后，如何衡量消费者福利？或者说，哪些消费者利益可作为衡量垄断损害的因素？长期以来，反垄断法着眼于短期的消费者利益，以更低的价格和更高的产量作为判断是否存在垄断行为的首要标准。即使考虑产品的质量，也是在价格和质量组合中进行综合比较，即考虑的是“质量调整的价格竞争”。[12]这种以短期消费者利益为考虑核心的反垄断法在新经济环境下越来越受到批评。“消费者利益不仅包括价格，还包括产品质量、多样性与创新。保护这些长期利益，需要一个比指导当前实践的‘消费者福利’内涵更加厚重的概念。”[13]例如，在规模效用和网络效应导致的赢家通吃的平台市场中，投资者愿意出资平台经营者以支持掠夺性增长。在这种情况下，即使企业没有提高消费者价格，掠夺性策略仍可能损害市场。因此，在基于消费者福利的分析框架中，还应该关注产品质量降低、产品多样性下降等。[14]《反垄断法》和《
消费者权益保护法》均以保护消费者权益为目标，两者的区别主要在于：《消费者权益保护法》对消费者提供直接和具体的保护，而《反垄断法》虽然不排除对消费者的直接和具体保护，但是其主要侧重通过维护市场竞争机制来提高消费者福利，并不以消费者满意与否作为判断行为是否违反《反垄断法》的标准，也不刻意保护某一具体消费者的利益。[15]
6.维护社会公共利益
上文已经指出，反垄断法是社会和经济政策体系的一部分，其不仅被用来提高效率和确保消费者福利，而且同时用来实现社会和政治目标。如果上文所述的预防和制止垄断行为、保护市场公平竞争、鼓励创新、提高经济运行效率、维护消费者利益等目标基本属于经济目标的话，那么社会公共利益则显然是一个更宽泛的概念，其足以容纳社会目标和政治目标。对垄断行为的规制，必须兼顾经济效率与公共利益的平衡，公共利益几乎是各个国家反垄断法规制垄断行为特别是垄断协议时均予以考虑的因素。
在反垄断法上，垄断豁免和例外制度是体现社会政策目标、维护社会公共利益的重要利益平衡机制。特别是，其中的社会性豁免制度，体现了立法者对于社会政策目标的追求：即便特定行为构成了反垄断法上的垄断行为，但立法者认为该行为有利于其他社会政策目标的实现，故对该垄断行为不予禁止。我国《反垄断法》第20条规定了垄断协议豁免制度，其中第1款规定：“经营者能够证明所达成的协议属于下列情形之一的，不适用本法第十七条、第十八条第一款、第十九条的规定：（一）为改进技术、研究开发新产品的；（二）为提高产品质量、降低成本、增进效率，统一产品规格、标准或者实行专业化分工的；（三）为提高中小经营者经营效率，增强中小经营者竞争力的；（四）为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的；（五）因经济不景气，为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的；（六）为保障对外贸易和对外经济合作中的正当利益的；（七）法律和国务院规定的其他情形。”上述第3项豁免体现了对中小企业所承载的社会公共利益考量，中小企业在创造就业机会、实施创新、提升经济活力、促进经济发展方面具有重要价值，而其在规模、筹资和信息方面则处理劣势，为有效发挥中小企业在就业、创新方面的功能和优势，对于其从事的垄断协议行为予以豁免。第4项豁免则明确将节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益直接作为豁免理由。第5项豁免即传统反垄断法上的“危机卡特尔”，其目的在于避免因产业结构的调整导致大量失业等重大社会成本，体现了对于社会稳定等公共利益的考量。第6项豁免源于传统反垄断法上的“出口卡特尔”，体现了对于国家贸易政策和国家利益的考量。此外，在经营者集中制度中也体现了对于社会公共利益的考量。《反垄断法》第34条规定：“经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当作出禁止经营者集中的决定。但是，经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的，国务院反垄断执法机构可以作出对经营者集中不予禁止的决定。”该规定中，“经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响”，主要体现了对于经济效率的考量，“符合社会公共利益”则体现了对于经济效率之外的社会政策目标的考量。
适用指引
《反垄断法》的实施，需要在追求经济目标的同时，兼顾社会目标和政治目标。这就要求统筹考虑经济目标、社会目标和政治目标，注重不同目标、利益之间的协调与整合效果。要根据立法的规定，深刻理解不同条文、不同制度的立法目的和利益追求，结合具体个案妥善适用法律。
一、以比例原则统筹协调各项立法目的
在具体法律适用中，判断被诉垄断行为是否合法，特别是判断是否符合垄断豁免或者例外，需要统筹协调经济目标、社会目标和政治目标时，比例原则是协调各项利益和目标的重要工具。在分析被诉垄断行为的合法性时，可以作如下考虑：第一，该被诉垄断行为是否附属于追求法律明文规定的目标（通常是社会目标和政治目标）的行为安排。第二，该被诉垄断行为是否与实现该法律目标合理相关、有助于实现该法律目标且没有超出实现该法律目标的必要合理范围。第三，该被诉垄断行为是否严重限制了相关市场的竞争，即是否消除了相关市场上的大部分或者实质性竞争。此外，根据反垄断法，如果被诉垄断行为服务于追求法律明文规定的目标，有助于实现该法律目标，没有超出实现该法律目标的必要合理范围，且并未消除相关市场上的大部分或者实质性竞争，同时符合反垄断法规定的其他条件，则该被诉垄断行为符合豁免或者例外条件。我国《反垄断法》第20条第2款规定：“属于前款第一项至第五项情形，不适用本法第十七条、第十八条第一款、第十九条规定的，经营者还应当证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益。”该条第二款规定实际上也蕴含了比例原则，同时附加了更严格的条件——“能够使消费者分享由此产生的利益”。被诉垄断行为人对其行为符合豁免条件承担证明责任，必须提交具体证据证明其行为符合前述比例原则且能够使消费者分享由此产生的利益；对于其行为能否实现法律明文规定的目标而言，必须提供具体证据足以证明相关法律目标的实现是具体的、现实的，而不能仅仅依赖一般性推测或者抽象推定。[16]
二、鼓励创新在具体法律适用中的指引作用
前文已述及，鼓励创新这一立法目的引入《反垄断法》，标志着反垄断立法和执法从注重静态竞争向静态竞争和动态竞争并重的方向转变。在具体适用法律时，鼓励创新这一目标可能在两个方面发挥指引作用。第一，以创新损害作为判断垄断行为的重要考量因素。与一般的竞争损害理论不同，创新损害关注行为是否可能剥夺其他企业获得适当的创新回报从而抑制其创新动机，而非直接将其他企业排挤出市场。[17]当然，由于对创新所造成的消极效果在理论和经验上的评估都是困难的，只有在特定情况下才能得到证实，故在具体法律适用中必须具备能够证明损害事实的证据并且结合坚实的经济学理论加以分析。这种创新损害理论要求高度重视初创企业的市场进入和持续成长，重视各种掌握新技术的中小企业大量被并购并导致新技术被雪藏，甚至直接遭到扼杀的现象。第二，将促进创新作为促进竞争的正当理由。创新是一种更高层次的竞争。如果一种行为有助于促进创新并提升消费者福利，则可能并不为《反垄断法》所禁止。当然，对于垄断行为人而言，其不仅需要证明有利于促进创新和提升消费者福利，而且要证明其行为没有超出实现促进创新的好处所必要的合理限度。
