一、本条主旨
本条是关于禁止经营者组织、帮助达成垄断协议的规定。
二、条文演变
2007年《反垄断法》无此条文，此为新增加条文。2022年修正的《反垄断法》新增第19条关于经营者组织、帮助达成垄断协议的规定，具有理论和实践上的必要性。从比较法上看，大部分国家成文反垄断法上一般仅原则禁止包括横向和纵向垄断协议在内的协同行为，在实践中具体区分横向协议和纵向协议以及轴辐协议等类型。我国《反垄断法》直接明确区分横向和纵向协议，但实践中存在结构更为复杂。如日进电器诉松下及其经销商划分客户案，[1]原告日进公司以横向协议起诉，经法院释明属于纵向协议后，原告仍坚持以横向协议起诉，最终法院判决驳回原告诉请。实际上，可以从轴辐协议的角度去分析该种混合类型的协同行为。可见，在立法明确区分横向协议和纵向协议的情况下，缺失轴辐协议等类型的规定，使得司法实践中指引性不足，且可能导致对协议类型属于横向协议还是纵向协议的认定存在偏差。故此，2022年修正的《反垄断法》新增第19条关于经营者组织、帮助达成垄断协议的规定，体现了立法对现实需要的呼应和我国反垄断立法的进步。
三、条文解读
2022年修正的《反垄断法》增加一条作为第19条：“经营者不得组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助。”此类协议，被作为与横向垄断协议、纵向垄断协议并列的一种更为隐秘的垄断协议。此次调整的考虑因素之一，是对我国《反垄断法》对垄断协议采取二分模式的批评意见，即二分法无法有效覆盖所有垄断行为，因为实践中存在横向和纵向协议之外的第三类协议，经营者组织、帮助达成的垄断协议就是其中一个典例。第19条的新增，是2022年《反垄断法》响应上述意见中“建立健全竞争政策实施机制”的另一重要突出表现。在反垄断执法趋严，企业违法成本提升的背景下，法律适用中应探究该行为的规制标准，划定行为“合法性”与“违法性”边界。
在实践中，目前经营者组织、帮助达成的垄断协议以轴辐协议最为典型。轴辐协议的概念源于美国案例，亦有学者翻译为“中心辐射型垄断协议”，这是一种特殊形式的垄断协议，也称为“轴辐共谋”，是处于产业链条不同层级的经营者为了追求共同的非法利益而设计的商业方案。它将当事人的行为比喻为一个自行车轮，其结构主要为：（1）一个轴心（即纵向参与者），即法条中的“经营者”；（2）多个辐条（即横向参与者），即法条中的“其他经营者”；（3）轴心与辐条并不处在市场的同一层次，往往是上下游关系；（4）辐条之间则互为竞争对手，但辐条之间没有直接的意思联络，它们间的横向联系（轮缘）以每个辐条与轴心之间的纵向关系为纽带，即法条中的“经营者”的“组织”行为，或“提供实质性帮助”行为。
关于轴辐协议的性质，存在以下几种观点。第一种是横向协议说，这被认为是学界的通说，认为轴辐协议本质属于横向协议，纵向关系只是达成横向协议的手段。第二种是混合协议说，这被认为是少数观点，认为轴辐协议是既包含横向协议亦包含纵向协议的混合物，且轴心与辐条之间的纵向协议任何情况下都应视为纵向协议。第三种是新型协议说，认为轴辐协议是游离于横向协议与纵向协议之外的第三类垄断协议。[2]
2022年修正的《反垄断法》将经营者组织、帮助达成的垄断协议单独设为第19条，不仅将组织者、实质性帮助者的行为纳入调整，而且使因此类行为主体不是垄断协议的“适格主体”而脱法、逃避法律制裁的问题迎刃而解。[3]
从部分案件的论理看，对于经营者组织、帮助达成的垄断协议适用2007年《反垄断法》第13条第1款第5项的其他协同行为进行定性，即采取的是横向协议说观点。[4]当然，这也可能是因为在无直接可适用的法律依据时，只能找较为类似的规定。
《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》第8条规定：“具有竞争关系的平台内经营者可能借助与平台经营者之间的纵向关系，或者由平台经营者组织、协调，达成具有横向垄断协议效果的轴辐协议”，认为轴辐协议是具有横向垄断协议效果的一类协议。
还需要注意的是，本条在国内学者及已有执法实践中习惯上被称为“轴幅协议”，但是本条所规范的行为范围实际上并不仅仅限于轴幅协议。在立法语言上，本条采用的是“组织其他经营者达成垄断协议”和“为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助”的表述，该表述本身蕴含着与《
民法典》所规定的帮助、教唆侵权的内在联系；在行为效果方面，该“组织”及“提供实质性帮助”的目的和效果既可能是达成混合横向协议和纵向协议色彩的轴幅协议，又可能是仅达成横向协议或者纵向协议之一。特别是，当组织者或者帮助者并非所达成的横向协议或者纵向协议的直接当事人时，轴幅协议并不存在，组织者或者帮助者仅仅是帮助、教唆的角色作用更为明显。因此，本条在未来的法律适用中可能有着超出轴幅协议的更广阔空间。
适用指引
一、经营者组织、帮助达成的垄断协议的适用要件
（一）垄断协议的主体是多方
竞争法规制的垄断行为根据主体数量一般可分为单边行为和多边行为。其中，滥用市场支配地位（共同滥用市场支配地位情形除外）是由具有市场支配地位的经营者单方面实施的行为。依照垄断协议的概念，垄断协议是由两个及以上经营者共同达成的协同行为，因此其主体是双方或多方；但对于本条所规定的协议，需要存在“组织”或“提供实质性帮助”行为的“经营者”，和达成垄断协议的“其他经营者”，因此必然是多方的。
（二）垄断协议必须由经营者之间达成共谋
垄断协议是经营者之间达成的有意识的共谋。就经营者组织、帮助达成的垄断协议而言，首先，这种共谋应当存在于“组织”或“提供实质性帮助”行为的“经营者”与“其他经营者”之间。其次，在达成垄断协议的“其他经营者”之间不存在直接的意思联络，这是本条所规定的协议区别于一般横向垄断协议的根本特点，达成一般横向垄断协议的经营者之间通常存在直接意思联络。《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》第8条规定所述的“具有竞争关系的平台内经营者可能借助与平台经营者之间的纵向关系，或者由平台经营者组织、协调，达成具有横向垄断协议效果的轴辐协议”，其中“借助”应当理解为客观上借助与平台经营者之间的纵向关系，而非“其他经营者”之间直接具有达成垄断协议的意思联络。最后，轴辐协议区别于一系列平行纵向协议，纵向的平行行为本身不能直接认定存在以轴为缘的“轴缘共谋”，主要是纵向的平行行为是“无缘的共谋”，平行行为之间缺乏超越平行行为的意思共谋。
二、经营者组织、帮助达成垄断协议的认定标准和责任承担
在竞争法理论上，特别是美国反托拉斯法上有所谓本身违法原则和合理分析原则的区分。这种反垄断分析模式也对我国反垄断执法和司法实践产生了重要影响。简要而言，本身违法原则认为某些垄断行为天然具有严重的反竞争效果，因此不需额外分析该行为是否具有限制竞争的实际效果，只需要考察经营者相关行为是否构成反垄断法禁止的行为即可。而对于合理分析原则而言，经营者的行为是否构成法律禁止的垄断行为，不仅取决于其行为是否符合垄断行为的形式构成要件，还要对其是否具有排除、限制竞争效果进行逐案分析。尽管如此，所谓本身违法原则与合理分析原则之间并没有一个特别明确的区分。本法将2007年《反垄断法》第13条第2款的规定前置，使该规定成为《反垄断法》第二章垄断协议章节的总括性规定，明确了不论是横向垄断协议还是纵向垄断协议以及本条规定的协议，均需要具有排除、限制竞争的效果（即反竞争效果）。认定垄断行为具有排除、限制竞争的效果作为构成要件与其举证责任不同（具体见本书对《反垄断法》第16条关于垄断协议定义条款部分的论述）。经营者组织、帮助达成的垄断协议在性质上一般属于横向垄断协议，可以审查其具体类似何种列明的横向垄断协议，而相应适用反竞争效果的认定证明等规则。
关于如何证明“轴缘共谋”的存在，这需要借助间接证据，如信息交换、协同行为、附加因素（突然改变的商业行为等）。总体来说，对轴缘共谋的证明实际上转化为对横向协同行为的证明。我国《禁止垄断协议暂行规定》第5条第3款规定：“其他协同行为是指经营者之间虽未明确订立协议或者决定，但实质上存在协调一致的行为。”第6条规定：“认定其他协同行为，应当考虑下列因素：（一）经营者的市场行为是否具有一致性；（二）经营者之间是否进行过意思联络或者信息交流；（三）经营者能否对行为的一致性作出合理解释；（四）相关市场的市场结构、竞争状况、市场变化等情况。”根据2022年《反垄断法》的规定，将2007年《反垄断法》第13条第2款，即“本法所称垄断协议，是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为”单独修正为《反垄断法》第16条，作为垄断协议的统一定义适用于全部垄断协的行为。据此，《反垄断法》及《禁止垄断协议暂行规定》中关于认定协同行为的规定也将同样适用于经营者组织、帮助达成的垄断协议。
在责任承担上，作为辐条的横向竞争者需为本条所规定的协议负责，对轴心主体的责任在我国理论界则存在分歧；而美国将二者均作为违法行为者进行处罚。我国有学者认为需根据轴心主体身份差异及其在本条所规定的协议中的作用大小而有所区别，既有国内案例对待横向参与者及纵向参与者的责任尚不明晰，需要在司法实践中进一步明确。
