【条文主旨】
本条是关于《法官法》立法目的和立法依据的规定。
【背景解读】
1995年2月，经第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议表决通过的原《法官法》，是我国历史上第一部规定法官职业群体的单行法律，正式确立了中国特色社会主义法官制度。从此，法官开始在原有的公务员身份上逐步增添了司法官员的色彩，从不注重法律背景和学历条件的法官大众化向法官职业化转变，从行政化管理开始向符合司法规律的专门化管理转变。当然这样的转变也不是一帆风顺的。我国《法官法》经历了三次修改：第一次是2001年6月，根据第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉的决定》进行修正，规定国家对初任法官实行统一的司法考试制度。2002年1月1日，修正后的《法官法》正式施行，将法官任职的学历条件提高为本科毕业，并提出应具有法律工作经历的标准，严格法官的选任程序和条件，进一步提高了法官的“入口关”。第二次是2017年9月1日，根据第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》进行修正。根据国家司法考试制度改革情况，对初任法官的产生条件及任职资格进行了局部调整。第三次即2019年4月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会完成对《法官法》的全面修订。此次《法官法》的修订，体现了我国立法实践的与时俱进。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国战略，司法体制改革不断深化，人民法院工作也出现了许多新情况新问题。按照中央提出的“重大改革于法有据”的要求，全国人大及其常委会大力支持司法体制改革，积极推进与改革配套的相关法律的修订完善，为司法改革提供了坚实有力的法律保障。对原《法官法》进行全面系统的修订，既是贯彻落实中央全面推进依法治国战略的重要举措，也是及时巩固司法体制改革成果的客观需要。
对于《法官法》的立法目的，经历过两次修改。2001年修正案，除了做语序上的调整，仅将“实现对法官的科学管理”修改为“加强对法官的管理”，扩展了管理涵盖的范围。此次修改则重点对强调司法机关的政治属性、司法责任制、法官职业保障等新时代要求和司法体制改革成果予以回应和固化，增加了“为了全面推进高素质法官队伍建设”“对法官的监督”“维护法官合法权益”等内容。
在立法根据方面，从1995年《法官法》到此次新修订《法官法》，始终在第一条立法目的中强调“根据宪法，制定本法”，并且严格在现行宪法框架下进行具体条文的修改。在法官义务、法官任职条件的条款规定中要求“法官必须忠实执行宪法和法律”“严格遵守宪法和法律”“拥护中华人民共和国宪法”“法官在依照法定程序产生后，在就职时应当公开进行宪法宣誓”，这些都充分体现了对宪法原则、宪法要求和宪法精神的尊重和遵循。
【条文释义】
本条关于立法目的，主要应从以下六个方面加以理解：
一、全面推进高素质法官队伍建设
根据宪法和法律，我国人民法院通过审判刑事案件、民事案件、行政案件以及法律规定的其他案件，惩罚犯罪，保障无罪的人不受刑事追究，解决民事、行政纠纷，保护个人和组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，维护国家安全和社会秩序，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。人民法院的审判活动是由法官具体承担的，高素质的法官队伍是人民法院依法独立行使审判权，正确贯彻实施法律，实现司法公正的重要保障。
法官的素质包括政治素质和业务素质。人民法院是政治机关，首先必须把政治建设放在首位。法官作为法治的实施者，实现良法善治，首要的是具备良好的政治素质。按照习近平总书记关于“要旗帜鲜明把政治建设放在首位，努力打造一支党中央放心、人民群众满意的高素质政法队伍”的要求，在立法目的中增加“全面推进高素质法官队伍建设”，在法官任职条件中增加“拥护中国共产党领导和社会主义制度”，要求“具有良好的政治素质”，以及在法官培训中增加了政治培训的内容，都体现了对强化法官政治素质的要求。良好的政治素质是法官自觉遵守宪法和法律，依法行使审判权，公正廉洁的重要保障。没有良好的政治素质，就很难防止法官滥用职权、玩忽职守，很难防止司法腐败。要持续抓好中国特色社会主义理论体系的学习，教育引导广大干警进一步坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，牢固树立科学的世界观和方法论，提高运用马克思主义立场观点方法分析解决实际问题的能力。要深化社会主义法治理念教育，加强政法领域意识形态重大理论和实践问题研究引导，坚决抵制西方错误观点侵蚀，坚持党对人民法院工作的绝对领导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。
“司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权，要求司法人员具有相应的实践经历和社会阅历，具有良好的法律专业素养和司法职业操守。”[1]正是基于对司法权亲历性要求和判断权属性的认知，本轮司法体制改革确立了法官的办案主体地位，将实施司法责任制作为司法体制改革的“牛鼻子”，要求“让审理者裁判、由裁判者负责”。由于司法人员应当具备较为丰富的实践经验和社会阅历，在司法改革的方案设计中，在审判团队构建中，新增了“法官助理”的角色，同时延长了法官的成长周期，以较为严格的条件遴选出员额法官，同时实行法官逐级遴选制度，体现法官职业选任的独特模式，以保证上级法院法官的素质和经验普遍优于下级法院的法官，加之审级制度和法院功能配置的跟进改革，更大程度上确定审判工作的质量和效率。法官理应具备良好的法律专业素养和司法职业操守，这是对司法官员能力作风的核心要求。之所以法官要实行员额制改革，就是要强化法官队伍的职业化属性，要求法官不仅具备专业知识、实践技能，还应具有更高的职业良知和廉洁要求。近些年来，各级人民法院多措并举，推进正规化、专业化、职业化的司法队伍建设，法官队伍在整体上的政治、业务水平有了很大提高。尤其是党的十八届四中全会以来，推行以法官员额制为核心的司法人员分类管理改革、法官单独职务序列改革，进一步提升了法官队伍的整体素质。但是全面推进依法治国战略，对法官的素质提出了更高的要求。这首先要从法官的选任关入手，健全法官选任机制；同时还要有科学的管理制度、完备的职业保障和合理的淘汰机制。
二、加强对法官的管理和监督
任何权力的行使都必须有监督，否则就会失控而走向反面。法官是依法行使国家审判权的审判人员，为了保证国家审判权的正确行使，必须对法官进行必要的管理和监督。司法责任制改革实施后，法官的权力更大了，根据权责利相统一原则，必须进一步加强对法官履职的监督管理。此次《法官法》修订，充分落实了司法责任制的要求，在本条立法目的中增加了“加强对法官的监督”，在第10条法官义务条款中增加规定对履行职责中知悉的商业秘密和个人隐私予以保密，并相应规定了违反规定的法律责任；建立法官惩戒机制，严格任职回避和法官兼职管理。这些规定确立了相对完备的法官监督、管理制度，使得对法官的各项管理、监督工作有法可依，是加强对法官管理、监督的重要法律保障。审判活动具有特殊的性质和规律，对法官的管理、监督必须反映其本身的工作性质和特点，遵循司法规律《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》逐步完善了新的审判权运行机制下审判监督管理机制，明确院长、庭长权力清单和管理、监督职责，健全院长、庭长履行管理监督职责指引和案件监管的全程留痕制度。完善对信访申诉、长期未结、二审改判、发回重审、指令再审、抗诉再审案件的审判监督机制。通过信息化办案平台自动识别、审判组织主动提交、院长和庭长履行职责发现、专门审判管理机构案件质量评查、人民法院主动接受当事人监督和社会监督等途径，推动建立全面覆盖、科学规范、符合规律的审判监督管理制度体系。
三、维护法官合法权益
近些年来，人民法院的工作任务日益繁重，案件审理难度逐年加大，法官超负荷工作已经成为常态，法官的职业风险进一步加剧，法院干警身体和心理健康面临着巨大考验。加强法官职业保障，维护法官合法权益，关系全国法院每一位法官的切身利益，更关乎国家法治建设和法律权威。根据权责利相统一的原则，法官作为定分止争的裁判者，必须通过司法责任制对其职业权力予以约束，也必须受到当事人的尊重和信赖，适当提高他们的政治、经济待遇，完善他们的职业和生活保障，能够确保法官立场更中立、心态更超脱、裁判更公正。同时由于特殊的职业属性，法官的养成需要漫长的过程，初任法官必须经过国家公务员考试和法律职业资格考试，具有相应的法律工作经历，并经过一定时间的职前培训；法官的履职行为受到严格职业伦理的限制，如法官离任两年内不得以律师身份担任诉讼代理人或辩护人，终身不得在原任职法院担任诉讼代理人或辩护人等。这种更为严格的职业约束，也要求建立与其他公务员不同的薪酬保障制度，既与法官承担的繁重工作和司法责任相适应，也有利于维护法官的职业尊荣感，强化法官的廉洁自律性和道德规范性。这是完善法官职业保障的理论依据。
为此，本条立法目的增加“维护法官合法权益”。具体而言，法官的合法权益包括：（1）依法履行审判职责受法律保护，应当享有相应的工作条件、职业保障和福利待遇；（2）法官有权对案件事实认定和法律适用独立发表意见，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；（3）非因法定事由，非经法定程序，法官依法履职行为不受追究；（4）有权提出申诉或者控告；（5）人身、财产和住所安全受法律保护。为法官依法履职创造良好的司法环境，这既是司法体制综合配套改革的内在要求，又是人民法院实现司法为民、公正司法工作目标的必要前提和重要保证。
四、保障人民法院依法独立行使审判权
我国宪法规定人民法院是国家的审判机关，即我国的审判权属于人民法院，其他任何机关不得行使。保障人民法院依法独立行使审判权包括两层含义。
（一）人民法院独立行使审判权，任何行政机关、社会团体和个人不得干涉
2015年3月，中央政法委正式颁布《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》两个规定，从内外两个层面构建了防止干预司法的制度体系。这里的干涉是指非法干预和干扰，不能将其与合法的监督相混淆。根据我国《宪法》规定，各级人民法院向同级人民代表大会及其常务委员会负责，受其监督；人民检察院作为国家法律监督机关，对人民法院执行国家法律的情况有监督的权力；人民群众和其他社会组织，对人民法院的工作也有监督权、批评建议权。
（二）人民法院必须依法行使审判权
独立性并非任意性，人民法院的审判活动必须严格依照宪法和
人民法院组织法，以及与案件相关的实体法和相应的程序法的规定进行。也就是说，法院的独立审判权依法取得，并依法获得保障；同时，对独立审判权进行监督，也必须依照法律规定，同样不可任意为之。需要明确的是，我国的审判独立与西方国家的司法独立有着本质的区别。在我国，审判权依法独立行使是指人民法院作为一个整体独立行使，而不是指法官个人独立行使。根据我国《宪法》规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，审判机关在独立行使职权的过程中，必须对本级人民代表大会负责，受它监督。由此可见，我国的审判独立，是国家权力的统一性和国家机关分工负责的产物，而不仅仅是权力分立的结果。我们必须清醒认识到，对任何理论或者观点的理解和检验，都必须在我国《宪法》的框架下进行。我国《宪法》对法院独立行使审判权的规定，并不能推导出法院独立或者司法独立的结论。
党的十八大以来，中共中央推出多项重大改革举措，确保人民法院依法独立公正行使审判权。一是设立最高人民法院巡回法庭和跨行政区划人民法院，打破诉讼“主客场”现象，杜绝地方因素对司法公正的影响。二是完善司法人员履职保障机制。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》第4条规定：“法官、检察官依法履行法定职责受法律保护。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分。”三是健全司法责任制，建立法官惩戒制度，在省一级设立法官惩戒委员会。法官非因故意违反法律、法规或者有重大过失导致错案并造成严重后果的，不承担错案责任。法官履行法定职责的行为，非经法官惩戒委员会审议不受错案责任追究。四是建立法官单独职务序列和薪酬制度，推动实现法官等级与行政职级脱钩，确保法官薪酬高于普通公务员一定比例，并据此完善法官退休、培训等一系列配套制度。
五、保障法官依法履行职责
法官是人民法院审判权的具体行使者。为法官依法履行职责，开展审判活动提供必要的条件，是法官正确、及时履行职责的前提，也是人民法院审判工作得以顺利进行的前提。因此，作为法官职业保障法的《法官法》，保障法官有条件依法履行职责当然应为其立法目的之一。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要建立健全司法人员履行法定职责保护机制。2016年7月，中办、国办联合印发了《保护司法人员依法履行法定职责规定》，这是新中国成立以来发布的首个全面加强司法人员依法履职保障的纲领性文件，专门对司法人员的职业保障做出全面规定，充分体现了党中央对司法人员的关怀和厚爱。《法官法》第7章“法官的职业保障”对维护法官合法权益的具体措施作了专章规定。如，明确规定法官的职业尊严和人身安全受法律保护，任何单位和个人不得对法官及其近亲属打击报复。明确不得要求法官从事超出法定职责范围的事务，设立法官权益保障委员会，依法保护法官合理权益，在法官享有的权利中增加规定“非因法定事由、非经法定程序，不被调离、免职、降职、辞退或者处分”。确立了干预法官办案的记录和报告制度，要求及时澄清对法官的不实举报、诬告陷害、侮辱诽谤。此外，还规定人民法院、公安机关必要时应当对法官及其近亲属采取人身保护、禁止特定人员接触等必要保护措施。这些规定为保障法官依法履职、提高法官职业尊严、保护法官人身安全等提供了法律依据，也为下一步加强与公安机关沟通、建立保障法官人身安全工作机制奠定了基础。除此之外，第7章还规定了法官的工资福利、抚恤优待、退休养老等制度。
六、保障司法公正
司法权是守护国家法律的一项重要权力，是社会公平正义的最后一道防线。“司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”[2]公正的司法可以及时有效地化解纠纷，消弭社会矛盾，引导人民群众尊重和服从司法裁判，发挥教育人民群众信法守法的作用，从而维护社会稳定和发展。司法不公甚于司法腐败，不仅不能维护社会稳定，而且会造成矛盾激化，影响人民群众对国家政权的信任和支持，严重危害社会公正与和谐稳定。司法公正的主体是以法官、检察官为主的司法人员，司法公正的对象包括各类案件的当事人以及其他诉讼参与人。司法公正一般可以分为实体公正和程序公正。实体公正，是指司法机关就诉讼当事人的实体权利和义务关系所作的裁判或处理是公正的，故又称为结果公正；程序公正，是指在诉讼活动过程中诉讼当事人所受到的对待和得到的权利主张机会是公正的，包括审判过程的公开性、法官不得单独接触当事人、法官必须居中裁判等内容。实体公正很难确立一个外在评判标准，具有不确定性，而与此相比，程序公正则具有较强的确定性和可操作性。在近现代司法制度设计中，往往通过严密的程序设计，以期用程序公正来保障实体公正的实现。可以说，实体公正是司法活动的基本目标追求，是司法活动期望的终极理想；程序公正同样也是司法活动的基本价值取向，是实体公正得以实现的重要保障。从这一意义上讲，司法公正不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。徒法不足以自行。建设一支忠诚干净担当的高素质法官队伍，无疑是保障司法公正的重要环节。法官将书面的法律与现实的案件有机结合起来，使法律走入千家万户的生活而真正发挥效用，法官的使命就是贯彻执行法律，裁判矛盾纠纷，维护社会稳定，实现社会正义。也就是说，司法公正的实现就是法官的公正。面对任何诉讼，法官是不得拒绝裁判的，法官必须在司法过程中进行精心的法律选择、解释、裁量、援引，才可能达致实质正义。法官的一切行为都与他们自身的法律素养、品性修为、道德良心、社会关系、生活环境等因素密不可分。由此可见，我们必须严格法官的选任标准，加强对法官的管理和监督，维护法官合法权益，保障人民法院依法独立行使审判权，保障法官依法履行职责，从而让其能够真正胜任维护社会公平正义之大任。归言之，就是要实现司法公正，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
