【条文主旨】
本条是关于法官逐级遴选制度的规定。
【背景解读】
一、相关背景情况
法律的生命在于经验。按照改革前的法官选任规定,法官任职条件趋同,对法律职业经验的要求偏低,部分审判经验不足、司法阅历较少的人员可以直接担任上级法院法官,未能体现出各级法院的功能差异和任职要求,在实践中也很难让下级法院的法官信服。实行法官逐级遴选,既是完善法官养成机制的内在要求,也是域外法治国家特别是大陆法系国家遴选法官的普遍做法。如德国实行了逐级晋升机制,初任法官应先在初级法院工作一定期限,之后经过法院考验和审查,才能成为上级法院的法官。德国联邦法院的法官几乎都曾经是州法官,这为经验丰富的法官拓展了晋升通道。日本对不同层级法院的法官任职资格作出了明确规定,法院的层级越高,所要求的资历条件也越高。
法官逐级遴选制度是本轮司法体制改革的重要内容。2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制。2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,初任法官由高级人民法院统一招录,一律在基层人民法院任职;上级人民法院法官一般从下一级人民法院的优秀法官中遴选。《中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》等司改文件规定,中级以上人民法院法官一般通过逐级遴选方式产生;最高人民法院和高级人民法院法官可以从下两级人民法院遴选;中级、高级人民法院遴选法官人选一般在下级人民法院担任法官五年以上,并具有遴选职位三年以上相关工作经历;最高人民法院遴选法官人选一般在下级人民法院担任法官八年以上,并具有遴选职位五年以上相关工作经历。建立法官逐级遴选制度,既可以充实基层一线办案力量,又可以建立法律职业从基层起步、逐级向上级法院晋升的法官培养机制,对于确保法律有效实施、合理行使司法权、维护社会公平正义具有至关重要的作用。
二、各方面提出的意见
有观点提出,初任法官一律到基层法院任职,可能导致中级以上人民法院难以招到优秀的法官助理,而法官助理是将来法官的主要来源,这一制度设计不符合法官队伍职业化的发展要求,建议法律层面制作原则表述,为相关改革留下更大制度空间。有观点提出,对员额制改革前已经招录到上级法院但尚未任命法官职务的人员,是否一律要到基层法院担任初任法官,以及担任法官后又以何种方式回到原任职法院,在法律中应当予以明确。还有观点提出,遴选条件规定得过细不利于发挥遴选制度的实际作用,建议适当放宽,具体任职年限和遴选职位相关工作经历年限由“两高”会同有关部门根据实际情况确定即可。另有观点认为,基层法院案件多,法官少,办案压力大,为防止基层法院人才流失,建议将相关年限都规定为八年。
【条文释义】
一、关于初任法官一般到基层人民法院任职
初任法官,一般指未任命过法官职务的人员,通过考核、考试的方式,经法官遴选委员会审核通过,并经同级人大常委会任命后成为员额法官的情形。对在本轮司法体制改革前已被任命为审判员或者助理审判员、在改革之初暂未进入员额法官队伍、后又经考核考试成为员额法官的,由于其曾经担任法官,因而不属于初任法官。员额制实施前在中级以上人民法院任命过法官职务但未入额、且仍在审判部门协助办案的,可以在本院参加法官入额遴选。最高人民法院法官助理初任法官的,可以到中级人民法院任职。
二、关于上级人民法院法官一般逐级遴选,最高人民法院和高级人民法院法官可以从下两级人民法院遴选
逐级遴选,一般指上一级人民法院法官从下一级人民法院法官中择优遴选产生,其中对最高人民法院和高级人民法院遴选法官有例外规定,即最高人民法院可以从高级人民法院、中级人民法院两级法院遴选法官,高级人民法院法官可以从中级人民法院、基层人民法院两级法院遴选法官。
三、关于法官逐级遴选中相关工作经历年限的问题
有人认为,《中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》对遴选人选在下级法院担任法官的年限和遴选职位的工作年限均有明确要求,应予坚持。法律修订草案及二次审议稿都对法官逐级遴选设置了严格条件,既要符合担任法官的年限要求,还要具有遴选职位相应年限的工作经历。这种双重的严格限定,在实践中可能产生人选范围偏窄问题,不利于形成充分竞争择优的法官遴选机制。因此,应适当放宽逐级遴选资格条件,只规定逐级遴选上级法院法官应担任下级法院法官一定年限,并具有遴选职位相关工作经历,而对于具体年限则不宜在立法中作出硬性要求。基于此,新《法官法》采用了原则表述的方式,规定“参加上级人民法院遴选的法官应当在下级人民法院担任法官一定年限,并具有遴选职位相关工作经历”,对上述两个方面都没有再作硬性年限规定,从而为下一步司法体制综合配套改革的顺利推进预留了更大的制度空间。