检察监督原则是指人民检察院对行政诉讼的当事人和其他诉讼参与人进行的行政诉讼活动和人民法院对行政案件的审判活动实施监督。
虽然检察监督原则在三大诉讼法中均有涉及,但是各中内涵不尽相同。在刑事诉讼中,人民检察院承担双重责任:一是作为公诉人,代表国家提起公诉;二是对人民法院的审判活动进行法律监督。民事诉讼中,人民检察院的监督职责较为简单,即对人民法院的民事审判活动实行法律监督;在行政诉讼中,人民检察院的监督对象有所拓宽,除了依法对人民法院的行政审判活动进行法律监督外,还包括了对行政诉讼当事人以及其他诉讼参与人的诉讼活动进行法律监督。“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”的内涵,包括以下几点:
1.关于监督对象。第一,人民检察院的监督对象是参与到“行政诉讼”中来的主体活动,既包括了居间裁判的人民法院的行政审判活动,也包括了作为案件当事人以及其他诉讼参与人的诉讼活动。之所以如此理解,是因为当事人的诉讼活动与人民法院的审判活动互相交织,如果不过问当事人的诉讼活动就很难对人民法院的审判活动进行有效监督。第二,监督对象包括了作为被告的行政机关的诉讼活动。之所以着重点明检察院对行政机关诉讼活动的监督关系,是因为审判实务中司法独立不足等原因,行政机关、社会团体以及个人对行政审判的非法施压、干预较多,我们在行政诉讼中引入检察机关对违法行为的法律监督,可以为人民法院独立行使审判权提供威慑力。
2.关于监督依据。人民检察院依据法律,对人民法院的行政审判活动和当事人的诉讼活动进行监督,主要以行政法领域的实体法和程序法为依据,围绕行政行为的合法性展开。比如,对于原告的行政起诉,人民法院应受理而不受理;生效判决的法律适用是否正确,等等。此外,人民检察院还可以对行政案件以外的行为进行监督,比如行政诉讼法律关系主体对行政案件的非法干扰,或者行政审判中查出的其他违法行为,此时人民检察院依据的是《
刑法》等其他部门法了。
3.关于监督效力。本次《行政诉讼法》修改后规定,只要符合法定情形,人民检察院可以依职权或者依申请对人民法院提出抗诉或者检察建议。其中,人民检察院提起抗诉的情形有:一是该法第九十一条列举的八种情形;二是该法第九十三条规定的“发现调解书损害国家利益、社会公共利益的”的情形。此处的调解是对该法第六十条的“行政诉讼不适用调解”规定的突破,主要在行政赔偿、补偿以及在法律、法规范围内发挥自由裁量权的案件中。另外,依据该法第九十三条第二款、第三款,检察建议适用于以下情形:一是地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第九十一条规定情形之一,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案:二是各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。
实务指导
实务中关于检察监督权的争议主要集中在“调查核实权”。《
民事诉讼法》明确规定了人民检察院在审判监督程序中享有调查核实权。那么,行政诉讼中,人民检察院是否可以依据《行政诉讼法》第一百零一条的兜底规定,适用《民事诉讼法》,进而享有调查核实权呢?基于行政诉讼不同于民事诉讼之处,人民检察院不宜行使调查核实权,主要理由:一方面,行政诉讼是围绕被诉行政行为合法性展开的,要求被告行政机关积极举证证明被诉行为合法的过程,此外原告在法定情形下还可以申请人民法院依职权调取证据,因此在原告举证义务相对轻的情况下,检察机关没有必要在行政诉讼中享有调查核实权。另一方面,人民法院本身在行政诉讼中依职权调取证据,调查事实的权力受到“案卷排他主义”和“先取证后行为原则”的严格限制,尚若赋予检察机关调查核实的权力,只会违反行政诉讼证据规则的基本要求。综上,我们认为,检察监督权更多的是一种法律适用上的监督。