一、委托代理人的概念
委托代理，是指基于被代理人的委托授权而发生的代理，委托代理人是受当事人或法定代理人的委托，代为进行诉讼行为的人。委托代理是为诉讼当事人提供维护其合法权益的一种代理制度，也是在行政诉讼中普遍采用的代理制度。与法定代理不同，在委托代理中，被代理人并非由于无诉讼行为能力而是由于缺乏法律知识、诉讼经验，希望获得他人的法律帮助。委托代理人以诉讼当事人的名义在代理权限内实施诉讼行为，行为的后果由当事人承担。
委托代理的主要特点是：
1.代理权的产生是基于当事人、法定代理人或者法定代表人的授权。委托代理权来自于被代理人的委托行为。如果当事人有诉讼行为能力，当事人可以亲自委托；如果当事人没有诉讼行为能力，由其法定代理人进行委托。法人或者其他组织作为当事人的，应当由法人的法定代表人或者其他组织的主要负责人进行委托。需要特别注意的是，对于行政机关而言，修改前的《行政诉讼法》并未强制要求行政机关法定代表人和主要负责人出庭，但为加强行政机关对依法行政工作的重视，提高司法权威，本次《行政诉讼法》修改作出了行政机关负责人强制出庭的规定。因此，行政机关作为被告时，主要负责人出庭为原则，可以同时委托1～2个诉讼代理人代为诉讼。如果复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告，但复议机关可以委托原裁决机关的工作人员1～2人作为诉讼代理人，也可以依法委托其工作人员或者律师作为诉讼代理人。
2.代理事项及权限一般由当事人、法定代理人决定。委托代理人的代理事项和权限主要来自委托人授权。基于当事人授权的代理权限可以分为个别代理、一般代理和特别授权代理。对于当事人实体权利或与实体权利密切相关的诉讼权利，代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉等权利，必须有当事人或者法定代理人的明确的特别授权时，诉讼代理人才能取得该代理权限。对于其他一般的诉讼权利的代理权，如接受送达、代为参加辩论、申请回避等，只要一般的概括授权，诉讼代理人即可取得代理权。一般而言，原告和第三人的诉讼代理人可以代为出庭诉讼的，当事人可以不出庭。但根据本法第四条规定，即使被告委托诉讼代理人，但原则上被告负责人应当出庭应诉，不能出庭的，行政机关的相应工作人员也必须出庭。
3.当事人、法定代理人委托他人代为诉讼，必须向受诉人民法院提交授权委托书。《行政诉讼法》没有对授权委托书作出专门规定，这一问题可以参照《
民事诉讼法》第五十九条，根据该条规定，委托他人代为诉讼，必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。授权委托书必须记明委托事项和权限。诉讼代理人代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉，必须有委托人的特别授权。侨居在国外的中华人民共和国公民从国外寄交或者托交的授权委托书，必须经中华人民共和国驻该国的使领馆证明；没有使领馆的，由与中华人民共和国有外交关系的第三国驻该国的使领馆证明，再转由中华人民共和国驻该第三国使领馆证明，或者由当地的爱国华侨团体证明。
二、委托代理人的范围
本条关于委托代理人的规定较修改前的《行政诉讼法》出现较大改动，借鉴了《民事诉讼法》的相关规定。根据本条规定，下列人员可以成为委托代理人：
（一）律师和基层法律服务工作者
1.律师
律师是取得律师职业执照的专职或者兼职律师。律师比较熟悉国家法律，同时具有较为丰富的诉讼经验。由律师代理诉讼可以更好地保护当事人的合法权益，更有利于保障诉讼活动的顺利进行。正是由于这一原因，有的国家规定了律师强制代理制度。例如，《法国最高行政法院组织法令》第41条规定，当事人的诉状必须由1名最高行政法院的律师签署。该法令第63条规定，当事人解职1名律师，如果不包含指定另一名律师，就对另一方当事人无效力。但是，鉴于我国律师在从事法律服务行业中的比例还比较低，且律师收费相对高昂，如果规定律师强制代理，反而会加重当事人的经济负担，不利于其诉权的保护。因此，《行政诉讼法》也规定了公民代理。
2.基层法律服务工作者
基层法律服务工作者是符合《基层法律服务工作者管理办法》规定的执业条件，经核准执业登记，领取《法律服务工作者执业证》，在基层法律服务所中执业，为社会提供法律服务的人员。基层法律服务是自上世纪八十年代初中期逐步形成发展起来的一种法律服务工作。在当时律师极为稀少的情况下，它主要通过建立法律服务所，利用贴近基层、便利群众、服务便捷、收费低廉等优势，面向基层社会提供法律服务。经过近三十年的发展，基层法律服务工作者对社会进行法律服务的质量显著提高，业务素质在实践中得到了发展，满足了中国基层社会和低收入群体的大部分法律服务需求，为基层和农村稳定、和谐、发展做出了积极贡献。基层法律服务制度与律师、公证制度等共同构成了我国司法行政工作的重要组成部分。2012年《民事诉讼法》第五十八条明确规定，基层法律服务工作者和律师一样均可作为诉讼代理人参加民事诉讼。这是我国立法机关第一次从法律层面明确了基层法律服务工作者的执业依据。这对于维护当事人的合法权益、调动基层法律工作者的积极性、防止不具有诉讼代理人资格的公民参与诉讼具有重大意义。基层法律服务所主要有以下业务：担任本辖区内乡镇人民政府及其各行政管理部门、村（居）民委员会、企事业单位、农村承包经营户、个体工商户、个人合伙组织以及公民的法律顾问；代理参加民事、经济、行政诉讼活动；代理非诉讼法律事务；主持调解纠纷；解答
法律咨询；代写法律文书；开展法制宣传教育和其他有关法律事务。
（二）当事人的近亲属或者工作人员
1.当事人的近亲属
现行法律对近亲属范围的规定并不一致，相比较而言，行政诉讼法规定的范围最为广泛。《若干解释》第十一条、《行政诉讼法》第二十五条规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。上述人员与当事人关系密切，对于案件情况比较了解，当事人比较信任，能够对当事人的合法权益给予充分的关注和保护。
2.当事人的工作人员
当事人的工作人员是指当事人为单位的，其工作人员可以被委托为诉讼代理人。从当前单位为当事人的行政诉讼案件来看，许多单位都委托其员工代理诉讼。根据用人单位的性质不同，判断工作人员的标准也会不同。如企业法人，工作人员是指与企业有劳动关系的人。事业单位的工作人员，既包括与事业单位有事业关系的人员，也包括与事业单位有劳动关系的人员。行政机关的工作人员是指行政机关的正式工作人员。
（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民
1.当事人所在社区推荐的人。社区是指人们共同生活的一定区域，以固定的地理区域范围内的社会成员为主体，行使社会功能、创造社会规范的区域。通常意义的社区是与个人的生活关系最密切的、有直接关系的较小型的社区，如农村的村或乡、城市的住宅小区或街道等。社区可以为居住在本社区的当事人推荐诉讼代理人，既可以推荐本社区的居民或者社区工作人员担任诉讼代理人，也可以推荐其他人员担任诉讼代理人。
2.当事人所在单位推荐的人。所在单位可以为当事人推荐诉讼代理人，既可以推荐本单位的工作人员，也可以推荐本单位以外的人担任诉讼代理人。所在单位，是指与当事人之间有工作关系的组织，既包括国家机关、企业事业单位，也包括其他组织。
3.社会团体推荐的人。社会团体指依法登记成立的，有章程、有名称、有一定数量成员、有经费来源、有办事机构、有办公地点的非营利性组织。社会团体主要包括：一是人民群众团体，如工会、妇联、学联、青年团等；二是社会公益团体，如中国福利基金会、中国红十字会、消费者协会等举办社会公益事业的团体；三是文艺工作团体，如文学艺术界联合会、戏剧工作者协会、音乐工作者协会等从事文学、美术、戏剧、音乐等文艺工作的团体；四是学术研究团体，如自然科学工作者协会、社会科学工作者协会、医学会等从事某种专门学术研究的团体；五是宗教团体，如佛教、道教、基督教、伊斯兰教等从事宗教活动的团体。社会团体可以为特定的当事人推荐诉讼代理人，但社会团体不能以团体的名义代理诉讼。
实务指导
一、公民代理是否可以收取费用的问题
公民代理中争议最大的问题就是公民代理是否可以收取劳动报酬。该问题长期以来在司法实践中存在不统一认识，各地法院对此问题先后有不同判决。2012年《民事诉讼法》修改对该问题征求意见时，全国人大法工委、国务院法制办、司法部的意见也不一致。但多数意见认为，鉴于现行法律没有对此问题作出明确规定，不宜直接认定公民代理收取费用的协议无效。但应当考虑，当前公民代理出现的职业代理人等问题，都直接或者间接与公民代理收费有关，从规范公民代理行为角度出发，应当对公民代理收费进行必要的限制。最高人民法院民一庭在2010年9月16日曾对《重庆市高级人民法院关于公民代理合同中给付报酬约定的效力问题的请示》答复：“未经司法行政机关批准的公民个人与他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护；但对于受托人为提供服务实际发生的差旅等合法费用，人民法院可以根据当事人的请求给予支持。”该处理意见得到立法机关和有关单位的认可。本次行政诉讼法修改对公民代理收费问题未作规定。实践中，仍应按照最高人民法院的上述答复意见，对于代理合同中约定的高额代理费用不宜支持，但可以根据代理行为的完成情况和代理人实际支出的相关费用，对差旅费等实际发生的相关费用予以支持。
二、关于我国大陆地区以外的人是否可以担任行政诉讼代理人的问题
我国大陆地区以外国家和地区的律师不得代理我国国内行政诉讼。大陆地区以外的人主要包括两部分：一是我国香港、澳门和台湾地区居民，二是其他国家的人。这些国家和地区的律师不能在我国大陆地区以律师的名义代理行政诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼中台湾地区居民能否以个人名义担任诉讼代理人等有关问题的答复》中明确，我国台湾地区诉讼当事人可以委托台湾地区居民以公民个人名义代理诉讼，但不能以律师身份代理。这一批复有两个含义：一是我国台湾地区的律师可以公民的身份代理诉讼，但不能以律师的身份代理诉讼；二是我国台湾地区的居民可以个人名义代理诉讼。这一原则同样适用于涉外行政诉讼的外籍当事人，具体办法可以参照《民事诉讼法解释》第五百二十八条的规定：“涉外民事诉讼中的外籍当事人，可以委托本国人为诉讼代理人，也可以委托本国律师以非律师身份担任诉讼代理人；外国驻华使领馆官员，受本国公民的委托，可以以个人名义担任诉讼代理人，但在诉讼中不享有外交或者领事特权和豁免。”同理，在适用本条第二款第（二）项当事人委托“近亲属或者工作人员”作为诉讼代理人的规定时，可以不受是否为我国公民的限制。当事人的近亲属为外国公民或无国籍人的，也可以受委托担任行政诉讼的代理人，有关单位聘请外国人或者无国籍人为工作人员的，该外国人或者无国籍人也可以受用人单位的委托担任诉讼代理人。
