本条规定的实质在于举证责任法律后果的承担问题。行政诉讼中当事人的各种举证活动都会对其诉讼结果产生影响,但不能片面地将举证行为的法律结果简单等同于举证不能时的法律后果。
举证责任的基本涵义包括两个方面:
一是指由谁提供证据证明案件事实,即提供证据责任的承担,理论上称之为行为意义上的举证责任,亦称推进责任;
二是指当不能提供证据证明案件时法律后果由谁承担,理论上称为结果意义上的举证责任,也称结果责任。这种不利的诉讼结果既表现为实体法上的权利主张得不到人民法院的确认和保护,也表现为败诉而承担诉讼费用。行为责任和结果责任是举证责任概念不可或缺的组成部分,是表和里、形式和内容、程序和实体、动态和静态的关系,但只有结果责任才能真正反映举证责任的本质,而行为责任依附于结果责任。
《行政诉讼法》对举证责任的分配体现在第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定。该条的规定仅仅是明确了被告对作出的行政行为负有举证责任,而事实上行政行为的分类多种多样,有作为的行政行为和不作为的行政行为,有依申请的行政行为和依职权的行政行为,有授益行政行为和不利行政行为等,但是不论何种情形的行政行为,对于被诉行政行为合法性的证明责任均由被告承担是行政诉讼法特有的原则。
为此,本条进一步明确规定,原告可以提供证明被诉行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告对被诉行政行为合法性的举证责任。
需要明确的是,原告“可以”提供证明被诉行政行为不合法的证据,而不是原告“应当”或者“必须”提供证明被诉行政行为不合法的证据。原告提出相关证据完全出于自愿,可以向人民法院提供行政行为违法的证据,也可以不提供。即使原告提供的证明被诉行政行为违法的证据不能成立,亦不能免除被告对被诉行政行为合法性的举证责任。在行政诉讼中,按照常理原告在一般情况下不会主动主张其所诉的行政行为合法,这偏离其提起行政诉讼的目的;而被告的答辩主张一般均为行政行为符合合法性要求,即行政诉讼的常态一般为“原告主张行政行为违法,被告主张行政行为合法”。在此情形下,《行政诉讼法》规定“被告对作出的行政行为负有举证责任”,仍然是当事人为证明其主张所承担的举证责任,从这个意义上说,符合“谁主张,谁举证”的一般原则,虽不完全相同,但也有相符之处。本条的规定进一步明确了被告在行政诉讼举证责任分配制度中的主导地位,也再次突出了这一举证责任的规定虽为行政诉讼与民事诉讼举证责任分配原则的特有规定,但并非实际意义上的举证责任倒置。
实务指导
一、如何正确处理原告的有限举证责任与本条规定的关系
行政诉讼举证责任主要由被告承担,但并不代表原告无须承担任何形式的举证责任,原告应当承担有限的举证责任:(1)证明起诉符合法定条件;(2)在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实;(3)应当对行政行为造成的损害提供证据;(4)其他应由原告承担举证责任的事项。但是实务中必须注意的是,不可将上述原告的有限举证责任与本条规定的举证所混淆。本条规定的实质是被告的举证责任,并进一步明确了被告在行政诉讼举证责任分配制度中的主导地位,因此原告的有限举证责任不同于被告的举证责任,两者之间也并不冲突。例如,原告在证明其起诉符合起诉条件,行政案件被法院受理后,无论原告是否进一步提供行政行为违法的相关证据,亦不论这些证据是否成立,被告均承担证明被诉行政行为合法性的举证责任,否则将承担败诉的不利后果。
二、原告举证责任分配问题
法院在分配原告举证责任时应把握一个总体原则,即原告承担举证责任的事项应当限定在“被告无法证明该事实存在,而只能由原告加以证明的情况”。实践中,法院可根据实际案情,参照原、被告的举证能力,与证据的远近距离,以及原告在行政程序中的举证责任等因素具体酌定。这是因为,随着行政诉讼实践的发展以及行政诉讼受案范围的扩展,不同类型的案件对原告举证责任的要求并不相同。因此,原告举证责任和举证权利的界定并非定式,法院运用价值衡量,分配乃至转移举证责任亦是实践所需,亦不与本条规定所矛盾,因为上述举证责任转移的前提是被告完成了证明被诉行政行为合法的义务。以政府信息公开案件为例,该类型案件与其他行政案件一样,在一般情况下由被告承担举证责任。但当行政机关主张该政府信息不存在时,如果一味要求行政机关对不存在的事实举证,则不符合举证责任分配的一般原则,事实上行政机关也无法穷尽证明“政府信息不存在”。当然,如果由此而免除行政机关的举证责任而完全由原告举证,以原告的弱势地位和取证能力,实质上几乎是驳回了原告的诉讼请求,亦与本条规定所不符。因此,在这类案件中,法院可要求行政机关提供其确实进行过全面搜索、尽力寻找和合理关注的证据,并要求其作出合理解释。如果被告完成了上述证明义务,则证明“政府信息存在”的责任转移至原告,由原告证明其所申请公开的政府信息存在。
三、本条规定与本法第三十八条规定的原告提供证据的责任不同
主要有以下几点:(1)本条的举证责任在被告,第三十八条提出证据的责任在原告。(2)本条规定的是“可以”,原告出于自愿;第三十八条规定的是“应当”。(3)本条证明的是行政行为违法,第三十八条证明的是原告提出申请和行政行为给原告造成的损害。