本条规定了行政诉讼原告举证责任制度。
一、原告举证责任的含义
行政诉讼举证，是行政诉讼当事人为了证明案件事实向法院提供证据加以证明的活动。行政诉讼的举证责任是指当事人在诉讼中对所提主张有责任提出证据加以证明，并在真实情况难以确定的情况下由责任人承担败诉风险及不利后果的制度。本法第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。有人据此认为原告不承担举证责任。但是，根据该条规定，被告负举证责任针对的是“作出的行政行为”，尽管行政诉讼的核心是对被诉行政行为进行合法性审查，但围绕这项工作还有大量的问题并不属于合法性审查范畴，对这些问题，仍应坚持“谁主张、谁举证”的诉讼通例。另外，从本条所用字词来看，“原告应当提供证据”，明显不同于第三十七条规定的“原告可以提供证据”，“可以”和“应当”的区别是在“应当”的情况下，如果不能提供相应证据就要承担一定的不利后果。另外，本条同时规定，“因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”这句话意味着如果非因被告原因导致无法举证的，则原告自己应当承担举证责任。
二、原告负举证责任的情形
“谁主张谁举证”是一项诉讼通例，“被告对作出的行政行为负有举证责任”是行政诉讼领域的一项特例，除了行政行为问题以外的领域，都应当根据“谁主张谁举证”的诉讼通例进行。本条明确列举了两种情形：
1.在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（1）被告应当依职权主动履行法定职责的；（2）原告因正当理由不能提供证据的。
不履行法定职责类行政案件的范围很广。本法第十二条规定了“申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的”“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的”“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解决政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议的”，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼的，人民法院应当受理。这里涉及的就是不履行职责类行政案件。在最初制定《行政诉讼法》时，立法者的理解是：政府是人民的政府，是为人民服务的，行政机关工作人员应当忠实履行自己的法定职责。所谓拒绝履行或者不予答复，是指主管行政机关依法负有保护公民人身权、财产权的职责，应当履行法定职责而不履行的行政行为。这项规定对于进一步保障公民的合法权益，促进行政机关认真履行自己的法定职责，具有重要作用。[1]行政机关具有法定职责，是指行政机关具有保护行政相对人人身权和财产权等合法权益的法定职责。所谓“法定”，是指“法律规定的、确定的、认可的”之意。所谓“职责”，是指因行政职权而派生出来的行政责任，没有行政职权的存在就无所谓职责。所谓“拒绝履行”，是一种明示的作为行为，是一个否定性的行政行为，得为撤销诉讼之标的。所谓“在法定期限内不予答复”，是一种在形式上和实质上都不作为的情形。在形式上，行政机关并未对行政相对人作出任何有意思表示的行为；在实质上，行政机关没有作出任何具有法律约束力的行政行为。一般而言，行政相对人向行政机关提出申请之后，行政机关不予答复的情形主要包括：（1）完全置之不理。即行政机关对于行政相对人的申请没有任何意思表示或者超过法定期限之后仍然没有答复。（2）不完全答复。即行政机关对于行政相对人的部分申请作了答复，部分申请没有答复。（3）拖延答复。即行政机关应允要答复但无正当理由在法定期限内不予答复。（4）推托答复。即行政机关以办事人员不在或者正在研究等借口，对行政相对人的申请不予实质性的答复。
在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。对此要注意以下几点：（1）原告提供的是曾经提出申请的证据，而不是提供申请行为合法性的证据。换句话说，原告对其申请行为的存在负有举证责任，而不是对申请行为的合法性负有举证责任。这是因为，原告很难知道其申请所提供的材料是否齐全，是否符合法律规定的条件。（2）原告所提供的证据，不要求特别的形式和要件，只要能够在一定程度上证明原告提出过申请即可。这是因为，在很多时候，原告已经将有关材料交给了行政机关，再以较高标准让其提供有关证据强人所难。（3）原告提供曾经提出申请的证据，必须是在行政程序中提出的证据。在审判实践中，有的原告对法律规定的“提供其向被告提出申请的证据”的要求不甚清楚，向人民法院提供其向行政机关提出的申请并不是在行政程序中的申请，而是在行政程序终结后才向行政机关提出的申请，甚至在起诉后向行政机关提出的申请。尽管法律对此没有予以明确，但可以推断出这里所说的原告提供曾经提出申请的证据，必须是在行政程序中提出的证据。
原告对此负有举证责任的例外包括以下情形：第一，被告应当依职权主动履行法定职责的。行政权的本质是执行，与司法权不告不理的消极性相比，行政权是具有积极塑造性的权力，因此，行政机关的法定职责往往不是被动履行。对于应当主动履行法定职责的情形，不存在原告申请的问题，自然也不需要原告对此提供证据。第二，原告因正当理由不能提供证据的。这里的正当理由的范围比较宽，标准也并非很严格。这是因为，在很多时候，原告已经将有关材料交给了行政机关，并且在行政程序中往往没有足够的主动性和话语权，若以较高标准让其提供正当理由可能会因此侵犯其合法权益。比如说，北京市海淀区人民法院曾经受理过这样一个案件：某人在诉工商行政机关不履行法定职责的案件中称，其向工商行政机关申请办理工商执照后，工商行政机关不出具任何接受手续，拒绝颁发执照并不说明任何理由。原告提供不出证据曾提出了申请，但向法院反映被告没有规范的登记程序。海淀区人民法院要求被告提供当天受理申请的登记册，被告无法提供。法院据此推定原告提出了申请。[2]在这个案例中，行政机关受理申请的登记制度不完备，就属于本条规定中的“正当理由”。
2.在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任
行政赔偿、补偿的案件，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。之所以作出这样的规定，是考虑到原告对其损害最清楚，对损失的证据掌握的最可靠，比如购物凭据、评估报告、医疗发票等。由其提供更准确、更便利。但是，如果因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在审理行政案件过程中，尤其是在审理强拆案件时，经常会遇到行政机关没有清点财产、进行公证或者评估而径直强拆的情况。强拆标的毁损后，原告也很难提供损害情况。在这种情况下，一般由原告主张其损失，而转由被告承担举证责任，被告提供不出相应证据的，由被告承担不利后果。
另外需要注意把握本条规定的“损害”的含义。本条所规定的损害，是指行政行为对原告合法权益所造成的不利影响。除法律明确限定外，这里的损害既包括人身损害，也包括财产损害；既包括物质损害，也包括精神损害；既包括直接损害，也包括间接损害；既包括已经发生的损害，也包括将来一定要发生的损害。但是，这里的损害只能是受到法律保护或者认可的权益所受到的损害，不包括违法利益或者法律不保护的利益所遭受的损害。比如违章建筑，不被法律认可也不受法律保护，原告就其损害诉至法院，得不到法院的支持。
实务指导
在行政诉讼中适用本条规定时，需要注意以下几个问题：
1.原告应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。
2.人民法院向当事人送达受理案件通知书或者应诉通知书时，应当告知其举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果，并告知因正当事由不能按期提供证据时应当提出延期提供证据的申请。关于法院履行举证告知义务的形式应当采取书面还是口头形式的问题，法律和
司法解释没有规定。一般来说，应当以书面形式向当事人履行举证告知义务。因为书面形式能更好地促使当事人进行举证，更能体现举证告知的重要性和严肃性，也有利于保证举证告知内容的完整性和统一性。法院未履行告知义务的，应当承担相应法律责任。举证告知义务是司法解释所明确规定的，该义务并非属于提示性、训示性和倡导性的义务。司法解释就法院的告知义务作出规定，则人民法院就要按照规定的告知义务去做，否则应当承担相应的法律责任。在司法实践中，许多当事人在诉讼中并不了解自己的举证权利、举证义务和举证责任，如果法院不履行相应的举证指导义务，就要求当事人承担证据失权的后果，将不利于保护当事人的权益，也有碍于司法公正目标的实现。因此，法院如果不履行告知义务的，应当承担相应的法律责任。例如，二审法院经审查发现一审法院未履行告知义务的，应当以违反法定程序为由，判决撤销，发回重审。
3.原告负举证责任的情形包括本条所述的两种情形，但并不以此为限。比如根据本法规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当符合相应的起诉条件，实际上就意味着需要提供其符合起诉条件的相应的证据材料证明起诉符合法定条件。但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。
