提供证据,是指当事人向人民法院提供证明案件事实的证据。补充证据,是指当事人向人民法院提供的证据不足,继而对同一事项的证据所作的补充。
本条所规定的提供或者补充证据,是当事人应人民法院的要求进行的。特别需要明确的是,本条所规定的“当事人”,不仅包括被告,也包括原告和第三人。
也就是,人民法院在行政诉讼中为了查明案件事实,公正、及时审理行政案件,有权要求被告、原告和第三人提供或者补充证据。
在行政诉讼中,人民法院审查的对象是被诉行政行为的合法性。根据《行政诉讼法》的规定,被告对作出的行政行为负有举证责任。之所以这样规定,不仅是因为被告行政机关在行政程序中通过收集证据来作出行政行为,在证据的掌握上和证据的拥有上已经形成相当大的优势,同时也为了遏制行政机关在行政程序中滥用职权,违法行政。
《行政诉讼法》通过特别的举证规则,让被告行政机关承担更多的义务,从而达到当事人双方在诉讼中地位的平等,但该规定并不排斥原告和第三人举证,原告和第三人提供证据不仅有利于案件的审理,同时也有利于保护自己的合法权益。需要注意的是,被告行政机关不能要求依原告和第三人提供的证据来确定其行政行为是否合法,即原告不因提供的证据不充分而承担败诉的责任。
人民法院在审查被诉行政行为的合法性的过程中,有的案件事实往往涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益,如果该事实与任何一方当事人都不具有明显的利害关系,就会出现没有当事人主动向人民法院提供这方面事实证据的状况,从而导致国家利益、公共利益或者他人合法权益受到损害。
因此,为维护国家利益、公共利益或者他人合法权益,人民法院有必要依职权要求当事人提供或者补充证据。《行政诉讼证据规定》第九条第二款规定:“对当事人无异议,但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实,人民法院可以责令当事人提供或者补充证据。”
根据行政诉讼的司法实践,一般在下列情况下,人民法院有权要求当事人提供或者补充证据:
(1)被告作出具体行政行为时已经收集、应向人民法院提供而没有提供的证据材料和规范性文件;
(2)当事人应当提供而未提供的证据材料的原件或原物;
(3)当事人一方或双方提出了在行政程序中没有提出的待证事实;
(4)当事人提出了新的诉讼请求;
(5)当事人只是提供了对自己有利的证据,对自己不利的证据没有提供;
(6)当事人提供的证据需要其他证据补强;等等。
实务指导
在行政诉讼中,当事人举证的情形十分复杂,主要表现为:当事人提供了主要证据,没有提供次要证据;当事人提供了次要证据而没有提供主要证据;当事人提供了对自己有利的证据,但故意不提供对自己不利的证据;当事人虽然掌握了证据,但出于种种原因未向法院提供或全部提供;当事人提供的证据不够准确,如证言比较含糊、物证不够完整等;某项证据的成立,要有其他证据佐证,当事人并未提供这类证据,等等。人民法院在审理行政案件过程中,有权根据具体情况要求当事人提供或者补充相关证据。
人民法院适用本条规定时,还应当注意以下几个问题:
第一,在一般情况下,人民法院调取证据都应基于当事人的申请,主动要求当事人提供或者补充证据是受到严格限制的例外。在行政诉讼中,人民法院处于中立的裁决者地位,根据行政诉讼的举证规则,被告对其作出的行政行为负有举证责任,原告在特定行政案件中也负有一定的举证责任,没有证据或者证据不足的,当事人均应自行承担不利的后果。其次,对于涉及国家利益、公共利益和他人合法权益的案件事实,尽管当事人没有提供证据或者没有争议,人民法院应依职权要求当事人提供或者补充证据。人民法院认为必要时,也可以根据本法第四十条的规定调取证据。
第二,要特别注意理清本条规定与第三十六条第二款规定的关系。《行政诉讼法》第三十六条第二款规定了被告经人民法院准许可以补充证据的情形,其着眼点是被告请求补充证据的情形,被告处于主动地位;本条所规定的人民法院有权要求当事人提供或者补充证据,显然是立足于人民法院要求当事人提供或者补充证据而不考虑当事人是否愿意,人民法院处于主动地位。
一般而言,第三十六条第二款所规定的被告主动申请补充证据,通常是补充证明其行政行为合法的证据,而本条所规定的人民法院要求当事人提供或者补充的证据,既可能是对该当事人有利的证据,又可能是对该当事人不利的证据。基于此,如果简单地认为本条可能导致被告无限制地补充证据,或者将本条与第三十六条第二款混同,均背离立法的本意,也是错误的。