本条包括三个方面的内容：
一、质证
与实体正义相比较，程序正义是一种透明的、可以看得见的正义。这种程序正义必须通过证据来发现，真实的过程才能真正展现。行政诉讼的当事人将证据提交到法庭之后，证据的关联性、合法性、真实性、可采性和证明力就成为一个问题。这个过程就是质证。所谓质证，是指在法庭审理过程中，由诉讼当事人及其诉讼代理人就法庭上所出示的证据材料采取询问、辩驳、辨认、质疑、说明等方式，就证据的可采性和证明力等问题使法官产生内心确信的一种诉讼活动。质证是行政诉讼程序的重要内容，是当事人的一项诉讼权利，也是当事人为实现胜诉目的而采取的必要手段，同时还是法院审查认定证据的可采性和证明力的重要前提。
（一）证据应当在法庭上出示并由当事人互相质证
证据出示和当事人质证是直接言词原则的直接体现。不论是当事人向法院提供的证据，还是人民法院调取的证据，如果要作为认定案件事实的证据，都应当在法庭上出示。
在证据出示顺序方面，由于行政诉讼主张者身份的确定比较复杂，因此质证的顺序亦有所不同。例如，对于被诉行政行为的合法性的待证事实而言，行政机关是最初的和真正的主张者，因此应当由被告首先出示证据。其顺序一般为“被告→原告→第三人”，即被告出示证据，原告、第三人与被告进行质证；对于涉及原告是否符合起诉条件等初步证明责任的，原告应当就此承担相应的举证责任，因此应当由原告首先出示证据。其顺序一般为“原告→被告→第三人”，即原告出示证据，被告、第三人与原告进行质证；对于在行政赔偿诉讼中涉及的行政行为造成原告损害的事实，原告作为主张者，应当负有举证责任，其顺序一般为“原告→被告→第三人”，即原告出示证据，被告、第三人与原告进行质证。在行政诉讼中，还应当重视第三人的质证权利，但是第三人在行政诉讼中又确实具有特殊性，所以在确保诉讼结构正常、合理运行的基础上，明确第三人的质证权利非常必要。质证的顺序按照“主张者→辩驳者→相关者”的顺序进行，使程序的参与者在庭审中拥有平等的机会和手段。
对于法院调取的证据也须由当事人质证。对于法院调取的证据，应当受下列限制：（1）一般仅限于为解决当事人举证的困难而调取，不能代替当事人举证。（2）一般应当根据原告或者第三人的申请而调取，不能直接调取。在此种情况下，证据在理论上还是属于申请一方提供的证据，法院调取证据弥补原告或者第三人取证能力的不足，不能视为是法院自身的证据。（3）不得为证明被诉行政行为的合法性，调取被告在作出行政行为时没有收集的证据。
（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据不得在公开开庭时出示
该规定借鉴了《
民事诉讼法》第六十八条关于“对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据应当保密，需要在法庭出示的，不得在公开开庭时出示”之规定，以及《行政诉讼证据规定》第三十七条关于“涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据，不得在开庭时公开质证”之规定。该规定也是《行政诉讼法》第五十四条规定的一个自然结果。按照该条，行政案件的事实涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的情况的，该案件应当不公开审理。反映在质证程序中，就是相关证据不得在公开开庭时出示。
但是，在一些案件中，上述证据成为认定案件事实的主要证据。如果不公开质证，当事人可能难以服判息诉。在司法实践中，有人提出两种替代方式：一种替代方式是，对于上述证据虽然不允许公开质证，但是仍然可以通过“适当提示”的方法进行不公开质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据应当保密，法庭可视具体情况决定是否在开庭时出示。需要出示的，不得在公开开庭时出示。另一种替代方式是，对于上述证据不允许公开质证，但是法庭可以就涉密证据的大体内容进行提示，并就此进行质证；如果大致内容不能为对方当事人知晓的，法官仅可以在法庭上提示涉密证据的名称及所证明的事实，并就此进行质证。
我们认为，上述两种替代方式都有一定的道理，其目的也在于使当事人对于涉密证据的真实性、关联性和证明力等方面有所认识，保证质证在一定程度上的公开。在特定的案件中，行政诉讼所要保护的利益要高于国家秘密、商业秘密、个人隐私所要保护的利益。尤其是在涉及重大国家利益的情形下更是如此。典型的如，在涉及国际贸易行政案件中，对于涉及国家的、涉及民族产业的重大利益，可能高于国家秘密、商业秘密和个人隐私所要保护的权益。
因此，在特定情形下，对于公开质证不能作僵化的理解，应当根据该证据所涉及的法律上保护的权益的大小进行综合权衡，可以采取适当的、保证其他合法权益不被侵犯的变通方式。例如，以国家秘密为例，对于行政机关单方面声称国家秘密，法院经审查不属于国家秘密的事项，可以进行公开质证；对于行政机关未提出国家机密，但是法院经审查认为属于国家机密的事项，不能公开质证。《行政诉讼证据规定》规定的“不能公开质证”主要包括两种情形：一是按照《行政诉讼证据规定》有关规定，涉及国家秘密的证据因国家保密法律另有规定，或者因涉及国家安全或者公共利益，不能向当事人出示和质证的，法庭经审查后向当事人作出说明，不予质证。二是对于能够质证但不宜公开的事项，仍然应当进行质证，但仅限于特定当事人之间，而不允许旁听。也就是说，“不能公开质证”并不意味着永远“不质证”。这一点其实在《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）中已现端倪。该
司法解释第六条规定，人民法院审理政府信息公开行政案件，应当“视情采取适当的审理方式”，以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。也就是说，对于上述证据，仍然需要质证，但是不同于一般的审理方式。
二、认证
认证，又称为证据的审核认定，是指法院依照法定程序，根据一定的原则和规则，对经过质证的证据材料的关联性、客观性和真实性进行审查判断的诉讼活动。《行政诉讼证据规定》第五十三条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”这一规定的主要意义在于体现了证据裁判主义，即以证据证明的案件事实为依据来裁判行政案件。
本条第二款规定：“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。”这一规定应当从以下几个方面来理解：
（一）依照法定程序
“依照法定程序”是指人民法院在认证过程中，应当按照法定程序和规则进审查核实证据。主要包括以下九项规则：
1.关联性规则。所谓关联性，又称为相关性，即作为证据的事实必须与待证的案件事实有内在的联系，即直接或者间接地证明案件事实形成的条件、发生的原因或案件事实的后果。
2.合法性规则。证据的合法性，又称为法律性，是指证据在诉讼上可以作为认定案件事实的适格性和可得性。《行政诉讼证据规定》第五十五条规定了合法性规则。即法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：证据是否符合法定形式；证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；是否有影响证据效力的其他违法情形。
3.真实性规则。所谓真实性，又称为客观性，是指可定案证据须以客观存在的事实为依据。这里的“真实”是指法律真实，不是指客观真实。《行政诉讼证据规定》第五十六条规定了真实性规则，即法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：证据形成的原因；发现证据时的客观环境；证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符；提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系；影响证据真实性的其他因素。
4.案卷主义规则。案卷主义规则又称为案卷排他主义原则，是行政诉讼中的特有规则，是指行政机关在行政程序之外形成的证据不能证明被诉行政行为合法或者作为定案的证据。我国行政诉讼法没有明确规定案卷排他原则。但是，对于排除被告在诉讼中取得的证据有所规定。《行政诉讼法》第三十五条规定：“在诉讼中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”
5.定案证据排除规则。定案证据排除规则是指对于不具有真实性和合法性的证据材料予以排除，并且不能作为定案依据的规则。《行政诉讼证据规定》第五十七条就定案依据排除规则进行了规定。定案证据排除规则主要是针对证据的真实性和合法性的规则。
6.最佳证据规则。《行政诉讼证据规定》第六十三条就最佳证据规则进行了规定，但是在适用范围上要大于英美法系国家的范围。司法解释确立的最佳证据规则主要包括以下内容：国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；鉴定结论[1]、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；原件、原物优于复制件、复制品；法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；原始证据优于传来证据；其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。
7.自认规则。所谓自认，是指一方当事人就对方当事人所主张的不利于己的事实作出明确的承认或者某种意思表示从而产生相应的法律后果的行为。《行政诉讼证据规定》确立了自认规则。该司法解释第六十五条规定：“在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外。”
8.司法认知和推定规则。司法认知，又称为审判上的认知，是指法院在行政诉讼中就众所周知的事实以及属于职务上已经较为显著的事实，无须当事人举证和进行法庭调查，而以宣告形式直接认定某一事实的真实性的审判职务行为。推定（Presumption）作为法律概念，有多种表述方式，其一般意义为“推定是一种法律规则，根据制定法或者判例，根据已知的事实可以认定推定事实的存在，除非有相反的证据推翻这种推论”[2]。其中前一事实称为基础事实，后一事实称为推定事实。
9.补强证据规则。所谓补强证据规则，是指当某一证据本身在某些方面存在缺陷或者弱点，必须以其他证据合并提出才能担保其真实性或者证明力的规则。补强证据规则的设置目的在于，对于在证明力较为薄弱的证据从数量上予以补强，以强化其在质量上的价值。《行政诉讼证据规定》就补强证据规则进行了规定，该司法解释第七十一条规定，下列证据不能单独作为定案依据：未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言；与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言；难以识别是否经过修改的视听资料；无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料；其他不能单独作为定案依据的证据材料。
（二）全面客观地审查核实证据
所谓全面，是指无论是当事人提供的证据材料，还是法院收集的证据材料，只要与待证事实相关的证据材料都要审查核实，不得偏听偏信或者任意取舍。“全面”就是要对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查。这个要求包括两个内容：法庭应当就经过法庭质证的证据和无需质证的证据进行审查，法庭之外的证据不能进行审查；审查的方式包括逐一审查和综合审查。所谓客观，是指法官应当保持中立的立场，避免先入为主，坚持以证据显示的事实来认定案件事实，使法官的心证成为一个主客观相统一的过程。特别是要遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系。
（三）对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由
客观心证要求，法官通过对各种证据的审核、调查和综合分析之后，在内心深信对案件的认定和裁判是正确的。一切客观存在的证据是形成法官内心确信的客观因素。也就是说，客观心证的过程，也是对客观存在的证据进行主观判断的主客观相统一的过程。例如，《行政诉讼证据规定》第七十二条规定：“庭审中经过质证的证据，能够当庭认定的，应当当庭认定；不能当庭认定的，应当在合议庭合议时认定。人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由。”这一规定肯定了在庭审中就特定情形可以当庭认证。如果能够当庭认证，法院“应当”当庭认定，这就意味着对于能够当庭认定的证据，法院有义务进行认定。当然，对于是否属于能够当庭认定的仍然由法院判断，因此，这里的“应当”还有一个法院对“能够当庭认定”的判断这一前提。同时，该条明确规定了人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由。因此，对于是否采信证据材料，人民法院在裁判文书中有必要进行充分的说明，公开法官认证的过程和理由。
三、非法证据排除规则
非法证据排除规则是定案证据排除规则的内容之一。非法证据排除规则（Exclusionary rule of illegally obtained evidence），是指将某些具有一定证明力，但非法取得的证据或者不符合法定形式的证据排除出定案证据之外的规则。排除合法性规则主要是平衡客观真实和法律宗旨之间的价值，对于违背法律原则和精神的证据作出否定性评价。非法证据主要可以分为四类：收集或者提供的主体不合法的非法证据；取证程序不合法的非法证据；内容不合法的非法证据；表现形式不合法的非法证据。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“健全落实非法证据排除等法律原则的法律制度”。由于非法证据排除规则在行政诉讼中具有特殊重要的地位，本条第三款明确规定了非法证据排除规则。
结合《行政诉讼证据规定》的内容，一般认为下列证据属于非法证据：
1.严重违反法定程序收集的证据材料
只有对存在严重违反法定程序取得的证据才不得作为定案证据。何谓“严重违反法定程序”，主要应当从以下几个方面进行判断：一是违反该法定程序是否严重影响了行政相对人的实体性权利。如果违反行政程序导致了实体性权益的损失，则属于严重违反法定程序。例如，在行政处罚中，行政机关不依法告知当事人行政处罚的事实、理由和根据，导致行政相对人合法权益受到损失。二是违反该法定程序是否违反了法律所保护的行政相对人的重大程序性权利。如果违反了法律所保护的行政相对人的重大程序性权利，则属于严重违反法定程序。例如，在行政处罚中，行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。三是违反该法定程序导致行政行为无效或者不成立的。例如，根据《行政处罚法》第三条第二款的规定，不遵守法定程序的，行政处罚无效。这个规定可以进行反向推导，因不遵守法定程序导致行政处罚无效的，亦属于严重违反法定程序之情形。
2.以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料
本内容规定于《行政诉讼证据规定》第五十七条第（二）项。只有在满足以下两个条件的情况下，该证据材料才不得作为定案证据：一是必须是以偷拍、偷录、窃听等秘密手段获取证据材料。如果是在公共场所公开地拍摄、录音等不在此限。例如，道路上的电子眼拍摄的违章、银行、商场等设置的监控录像等不属于偷拍、偷录。二是侵害他人合法权益。“侵害他人合法权益”应当从四个方面进行判断：侵害行为具有违法性；造成法律不允许发生的损害后果；侵害行为与损害后果之间具有因果关系；主观上具有过错。一般情况下，“合法权益”包括行政相对人的人格权、身份权、财产权等等，但不包括行政机关的“权力”。例如，行政机关不能主张，原告的证人提供的该行政机关工作人员在执法过程中殴打原告的手机录像不能作为定案证据使用。
3.以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料
对于通过不正当手段获取的证据材料，也不能作为定案证据使用。不正当手段在内涵上实际上包括了偷录、窃听等秘密手段。如果采取秘密手段为法律所禁止，则不能作为定案证据使用。但是，如果采取秘密手段进行线索的收集活动，为进一步的调查取证作准备则另当别论。除此之外，采取非秘密的利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料也不能作为证据使用。所谓“利诱”，是指当事人采用利益引诱的方法获取证据材料。实践中，此种行为又称为警察圈套（Entrapment）、钓鱼执法。所谓“欺诈”，是指当事人故意捏造虚假情况或歪曲、掩盖真实情况，而使他人陷入错误而为行为。例如，行政机关工作人员见行政相对人文化程度低，欺骗行政相对人在有关文书上签字。“胁迫”包括威胁和强迫，威胁是指当事人以未做的不法损害相恐吓，使他人陷入恐慌，并由此作出行为。强迫是指当事人以现实的身体强制使他人处于无法反抗的境地，而作出行为。“暴力”就是指采用激烈的强制方法使人就范的行为。例如，个别城管队员采取殴打方式没收小商小贩的车辆等。
4.当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料
超过举证期限提供证据材料的，将导致证据失权的法律后果。设置举证期限制度的根本目的在于保障举证责任制度的顺利实现和保证行政诉讼举证行为公正而富有效率。例如，《行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第六十七条第一款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第三十四条第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”再比如《行政诉讼证据规定》第七条的规定，“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据”，这是关于当事人举证期限的要求。
5.在中华人民共和国领域以外或者在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料
根据《行政诉讼证据规定》第十六条的规定，“当事人向人民法院提供的在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续。当事人提供的在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区内形成的证据，应当具有按照有关规定办理的证明手续。”上述规定是关于提供证据的要求，如果没有按照上述规定提供证据，不仅不符合相关法律规定的要求，即不符合合法性的条件，同时也无法审查上述证据材料的真实性。因此，不能作为定案证据使用。
6.以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据
这个内容是《行政诉讼证据规定》第五十八条的规定。“违反法律禁止性规定”，是指获得证据的方法属于法律明文规定不得为的行为。法院或者当事人通过这种方法获得证据，违反了法律设定的不得为一定行为的义务。“侵犯他人合法权益”是指获得证据的方法侵犯了其他公民受到法律保护的权利或者利益。本条规定和前述的“严重违反法定程序”“以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的”“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段”有重合之处。但是，仍然有一些不同。前述规定的证据材料是“不能作为定案证据”，本项内容的证据材料是“不能作为认定案件事实的依据”。可见，本条的规定对于有关证据材料的处理方式更为严格、更为严厉。
实务指导
在司法实务中，应当注意以下几个问题：
1.无论法院采取何种方式调取的证据都应当质证
对于当事人申请人民法院调取的证据，由申请调取证据的当事人在庭审中出示，并由当事人质证。此时，法院调取的证据是为了弥补原告或者当事人举证能力的不足，仍然属于提出申请一方当事人提出的支持其诉讼主张的证据。对于此证据应当由申请调取证据的一方当事人出示。
对于人民法院依职权调取的证据，应当由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见。依职权调取的证据不属于当事人一方的证据。在大多数情况下，与当事人诉讼主张关系不大，但是与国家利益、公共利益或者其他重大合法权益以及程序性事项密切相关。“由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见”意味着法院调取的证据也必须经过特殊形式的质证；须就调取证据的过程、调取目的、证据证明的事实进行说明，同时也应当接受当事人的质疑和辩驳。“听取当事人的意见”意味着对于此类证据，法院具有最大的发言权。在这个过程中，法官应当就调取的证据进行宣读、出示、展现，并不就证据的真实性、关联性和合法性等问题与当事人进行辩论，法官亦无义务就当事人的质疑进行答辩或者反驳，始终处于中立和听证的地位。法院在此程序中的唯一义务就是出示证据和听取意见，没有义务就当事人的质疑进行答复，这与一般的质证程序有所不同。
2.补充的证据和“新证据”亦须质证
质证作为法院明确和固定待证事实的重要手段，对于任何提交到法庭的证据都必须经过质证。根据《行政诉讼法》第三十九条的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。有一种观点认为，对于“补充的证据”，该证据是经过法院准许的，所以对于补充的证据一般应当予以认可，只有在出现重大分歧时才进行质证。我们认为，提交到法庭的证据包括当事人在举证期限内提供的证据，也包括当事人经法院准许补充的证据。特别是补充证据虽然是经过法院允许的，但是没有经过质证过程，对其案件事实就无法得到检证。因此，对于当事人补充的证据，法庭也应当组织当事人进行质疑、辩驳和说明。只有经过质证的证据才能作为定案的根据，当事人补充提交的证据也不例外。
3.对于在第一审和审判监督程序中，当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证
主要包括以下两种情况：（1）在第二审程序中，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证；当事人对第一审认定的证据仍有争议的，法庭也应当进行质证。（2）按照审判监督程序审理的案件，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证；因原判决、裁定认定事实的证据不足而提起再审所涉及的主要证据，法庭也应当进行质证。当然，并非所有的“新证据”都需要进行质证，而是必须审查导致“新证据”产生的理由，只有合理的“新证据”才会提交质证。《行政诉讼证据规定》规定的“新的证据”主要是指以下证据：在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。可见，这些新证据的条件一般包括：原告或者第三人主观上不存在过失；新的证据必须是与原审事实相关的证据；新的证据必须是能够足以推翻原判决、裁定的后果；等等。对于上述“新证据”，没有经过质证、存在争议或者其他正当事由的，均须进行质证。
4.关于非法证据排除规则的例外
我国的非法证据排除规则没有规定任何例外。从国外的司法实践来看，对于非法证据的排除规则也设定了个别的例外。例如，美国法院认为，对于必然要发现的证据材料、通过独立来源取得的证据材料、从国外取得的证据材料、行政机关善意取得的证据材料、反驳证人取得的证据材料等等可以不受非法证据排除规则的限制。这些例外是由于该种取得方式对取得证据的非法性造成了一定程度的抵消，从而排除在非法证据排除规则之外。我国司法实践中对于例外情形尚无深入研究，需要在今后的司法实践中予以总结。
