一、复议决定之后的起诉期限计算
(一)起诉期限计算起点
本条规定的计算起点为“收到复议决定书之日起”,这涉及行政复议决定书的送达问题,不同的送达方式存在不同的计算方法,对此可参照《
民事诉讼法》有关送达方面的规定。
(二)复议决定之后起诉期限计算
根据本法第二十六条的规定,起诉人对原行政行为和复议决定均可以提起诉讼,但是复议决定维持原行政行为的,法院审查的对象以原行政行为为主,复议决定具有附带性,本条所指的不服复议决定主要是指单独起诉复议决定的情形。对于复议决定的起诉,由于复议决定系复议机关作出的新行政行为,其遵循收到复议决定之日起十五日内的规定即可。
二、复议不作为的起诉期限计算
(一)逾期不作复议决定的举证责任
根据行政诉讼证据规则的法律精神,起诉人对逾期不作复议决定应承担初步的证明责任,主要证明事项为提出复议申请的时间以及复议期限已经届满。如果被起诉人认为不属于逾期不作复议决定的情形,则应承担主要的证明责任,包括证明起诉人未提起复议申请、已经作出复议决定或尚处于复议期限内等。
(二)逾期不作复议决定的审查
法院在立案受理环节应根据双方提供的证据材料,主动审查是否属于逾期不作复议的情形,不属于逾期不作决定的情形主要有两种:一是在复议期限内已经作出复议决定,二是复议期限仍未届满。对于复议不作为的,根据本法第二十六条第三款规定,起诉人可以提起两种诉讼:一是对原行政行为提起诉讼;二是对复议不作为提起诉讼。对于第一种诉讼,诉讼标的是原行政行为,按照本法第四十六条规定,起诉期限是知道作出原行政行为之日起六个月。但要注意的是,原行政行为和复议不作为不宜同时起诉。如果当事人同时申请复议的,必须已经超过复议期限;如果起诉时仍在复议期限内,则应参照《若干解释》第三十四条“公民、法人或者其他组织已经申请行政复议,在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的,人民法院不予受理”的规定,裁定不予立案。对于第二种诉讼,由于起诉的对象是复议机关作出的新行政行为,无论复议不作为是否成立,都应当依照本条规定进行立案审查。受理后,可根据本法第六十九条或第七十二条、第七十四条的规定,判决驳回起诉人的诉讼请求或复议机关在一定期限内履行复议职责或确认违法。
(三)逾期不作决定与不予受理、驳回复议申请的区别
在司法实践中,下述三者容易被混为一谈,本次《行政诉讼法》修改将此问题进一步予以明确:
1.逾期不作决定属于复议不作为,根据本法第二十六条第三款的规定,复议不作为的情形仅指逾期不作复议决定的行为,具体表现形式有明确拒绝作出复议决定或对复议申请不予理睬等。
2.不予受理复议申请,属于复议作为的一种表现,主要依据为《行政复议法》第十七条的规定,是针对不符合法定申请条件的复议申请作出。
3.驳回复议申请,主要依据《行政复议法实施条例》第四十八条的规定,具体情形有两种:一是符合不予受理复议申请条件但已经受理的;二是申请复议的行政不作为不成立的。
不予受理和驳回复议申请本身并不属于复议瑕疵行为,都应归类于已作出复议决定之列,且结果都视为维持原行政行为。在对二者不服提起诉讼时,应参照《行政诉讼法》关于复议决定不服的相关规定予以执行。
三、对“法律另有规定的除外”的理解
这里所指的“法律”作狭义解释,是指全国人大或全国人大常委会制定的法律文件。“另有规定”的范围,主要是指不服复议作为或不作为的起诉期限规定,即针对“十五日”作出另外规定,而不包括复议期限。《行政复议法》第三十一条对复议期限已作出明确、全面的规定,依照适用即可。
实务指导
一、其他利害关系人对复议决定不服的起诉期限
如前所述,对复议决定不服的起诉主体不仅包括申请人,也包括其他利害关系人,根据《行政复议法》第十条第三款“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人参加行政复议”的规定,其他利害关系人可以第三人的身份参加复议,对复议决定不服的,起诉期限的计算方法与申请人相同。但是,如果复议审理过程并未追加第三人,其他利害关系人则无法收到复议决定书,对复议决定也完全不知晓,此时利害关系人提起诉讼的起诉期限问题,与本条所规定的情形则不相对应,而且《行政诉讼法》的其他条款对此也并未作出明确规定。在有效的法律解释[1]出台之前,应根据有关起诉期限的法律精神予以确定,即由于利害关系人并未参加复议环节,复议决定对其而言属于新的行政行为,而且对其权利义务产生直接影响,那么应依照《行政诉讼法》中有关未经复议决定的行政行为的起诉期限规定进行计算。
二、复议终止的起诉
《行政复议法实施条例》第四十二条对复议终止的情形作出明确规定,但对于复议终止的情形,能否依据本条规定提起行政诉讼存在争议。一种意见认为不能,复议终止不属于法律意义上的复议决定,因而不能依照复议作为的规定提起行政诉讼,而且复议终止属于法定情形,与逾期不作复议决定的情形存在本质区别。一种意见认为可以,终止复议可视为复议机关未对复议申请作出处理,如果起诉人认为不符合复议终止如非自愿撤回复议申请的,应当依法作出复议决定而非终止复议,则可以依照本条有关复议不作为的规定提起诉讼。相比而言,后一种意见更为合理,更利于保障起诉人的诉讼权利,但是起诉人提起诉讼的理由应为“逾期不作复议决定”,而非“复议终止”,否则将存在与法律规定不对应的问题。