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行政诉讼法第46条(起诉期限)条文内容及释义解读

2024-03-21 17:12 admin

本文介绍行政诉讼法第46条(起诉期限)条文内容及释义解读，内容来源于最高人民法院数字图书馆。

行政诉讼法条文释义

行政诉讼法第46条条文内容原文

第四十六条　【起诉期限】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

行政诉讼法第46条主旨

本条旨在规定对行政行为不服的一般起诉期限。

行政诉讼法第46条条文释义

一、对“知道或者应当知道”的理解

（一）“知道或者应当知道”的举证责任

根据行政诉讼证据规则，关于起诉人知道或者应当知道作出行政行为的时间点，起诉人难以提供有效证据证明，而行政行为作出主体却可以掌握有效证据进行反证，对此《若干解释》第二十七条第（一）项的规定具有其合理性，即对超过起诉期限的事项应由被告承担举证责任。另外，确定行政主体对此承担举证责任，有助于提高依法行政能力，促进行政行为的规范化，使行政诉讼法发挥规制行政程序的积极作用。如：行政主体需不断完善执法告知制度，行政主体作出行政行为时，应当书面送达行政相对人及利害关系人，如果法律规定可以口头告知的，行政机关也应制作笔录存档等。

（二）“知道或者应当知道”的程度

本次修改将知道行政行为内容的起算点予以删除，并不代表对知道或者应当知道的程度没有任何要求。事实上，起诉人的“知道”需达到一定的程度，才能确定其是否知道行政行为已经作出。这里的“程度”与行政行为的内容有紧密关系但并不等同，并非要求知道行政行为所有的内容，而仅需必要内容即可，判断“必要”的主要依据为有关起诉期限的法律精神，具体标准主要有两个：一是能使起诉人确定是否会影响其合法权益；二是能使起诉人可通过起诉方式以维护其合法权益。这要求所知内容可以使起诉人知道起诉的对象是什么，知道向哪个法院提起诉讼等即可。换言之，起诉人所知道的行政行为程度，不影响或阻碍其依法提起行政诉讼。

（三）“知道”与“应当知道”的区别与联系

目前而言，对于“知道”与“应当知道”的界限并无明确的法律解释，实践中时常将二者混合使用，或者将二者区分使用却难以充分说明法理。根据行政审判的实践运用以及行政行为的特征属性，“知道”与“应当知道”存在共同之处：均已明确告知起诉人被诉行政行为内容的信息，具体方式均包括送达文书或口头告知等，其结果均为起诉人已经知晓行政行为。但是，二者之间也存在明显不同，即“知道”就是当事人自己主动承认或在事实面前被动承认知道行政行为内容的情形，“应当知道”则是当事人不承认知道但根据有效证据能够证明其知道的情形。但也有人提出另外一种判断标准，即以“知晓”是否为被诉行政行为法定程序中的独立组成部分或环节为标准来区分，“知道”要求为组成部分，“应当知道”则不要求。而且，让起诉人“知道”的主体限定为行政行为的作出主体，而“应当知道”则不要求，行政主体之外的第三方也可以实现。

二、对“作出行政行为之日”的理解

关于作出行政行为的判断标准问题，理论界存在不同观点，主要的分歧集中在是否包含送达或告知程序。第一种意见认为包含，理由为：根据行政法原理，行政行为只有在送达或告知相对人后才能发生法律效力，只能对所告知的主体发生法律效力，且只能以告知的内容为限度发生法律效力。行政主体没有送达或告知，则表示行政行为没有完全作出。第二种意见认为不包含，理由为：送达或告知本身不属于行政行为的组成部分，而是行政行为作出之后的后续程序行为。相比而言，在司法审查领域中，第二种意见更符合中国的现状，也符合行政诉讼法的立法精神。判断“行政行为作出”的核心标准为是否具有处分性，这里的“处分性”是指行政行为对起诉人的权利义务将直接产生实质性影响。只要具有处分性的行政行为，无论其法律上是否成立或生效，都应纳入行政诉讼的审查范围之内。因此，本条规定所指“行政行为作出”的范围应从广义上进行理解，不仅包括法律上已生效的行政行为，也包括事实上已成立而法律上未成立或未生效的行政行为，其主要表现为因程序瑕疵而导致不成立，如未听取申辩意见的行政处罚等。它与事实不成立的行政行为不同，后者由于行政行为在事实上根本未作出或完成，不可能实际处分权利义务，因而不能对此提请司法审查。因此，如果具有处分内容的行政行为因程序瑕疵不能进入司法救济程序，而只能通过行政自纠途径予以救济，显然与行政诉讼法的立法精神不相符。

三、对“因不动产提起诉讼的案件”的理解

本次修改对与“不动产”有关的起诉期限作了重大调整，将《若干解释》第四十二条规定的“对涉及不动产的具体行政行为”调整为“因不动产提起诉讼的案件”，主要理由为：修改前的词义范围过于宽泛，即无论行政行为与不动产是否有直接关联或行政行为是否直接侵害不动产等，只要行政诉讼中涉及不动产的内容，都可以适用该条规定，如要求公开与不动产有关的政府信息案件，显然属于立法用语上的漏洞。尽管司法实践中常按照修改后的词义把握或处理案件，但毕竟与现行法律规定存在不一致之处，因而必须对其进行修改。修改后，所要表达的范围限制得更加明确，必须是因不动产直接受到行政行为的影响，并以此为由提起行政诉讼以消除或改变这种影响，即行政行为对不动产具有直接处分性才适用本条规定。由此可见，本条规定体现的是对不动产加重保护的法律精神，享受长于普通标的物的起诉期限。另外，关于不动产的定义或范围，《行政诉讼法》没有作出明确规定，对此可参照民事法律中的相关规定确定，如《民法通则》《物权法》等。

四、对“法律另有规定的除外”的理解

由于起诉期限直接关系到起诉人的诉讼权利，因而只有全国人大及其常委会制定的法律文件才能作出与《行政诉讼法》一般规定不同的其他规定。

《行政诉讼法》对起诉期限的修改可能带来一些法律选择适用的问题。比如修改前的起诉期限为三个月，有些行政单行法在确定起诉期限时都按照修改前的《行政诉讼法》作出了三个月起诉期限的规定。新法将其调整为六个月后，其他单行法规定的三个月起诉期限与之不同则属于另有规定。据此，依照本条规定仍应当适用三个月的规定，与单行法参照《行政诉讼法》确定起诉期限的立法目的不相符。尽管如此，在其他单行法未进行调整之前，不宜擅自作出扩大解释，仍尊重其三个月起诉期限的规定。

实务指导

一、起诉期限与诉讼时效的区别

尽管起诉期限与诉讼时效之间的关系已是老生常谈的话题，但从多年的司法实践来看，仍存在大量将二者混为一谈的现象，因而有必要再次对二者进行简单区分，这有助于对起诉期限一般规定的理解与运用，对行政审判实践具有重要意义。

1.能否主动审查。超过诉讼时效丧失的是实体胜诉权，法院不能主动审查。起诉期限是法定的起诉条件之一，超过起诉期限将丧失进入实体审查的程序权利，在不否定相关当事人的举证责任之前提下，法院可以对起诉期限主动进行审查。

2.是否存在中断情形。诉讼时效只要权利人向义务人提出主张即可中断，并重新计算诉讼时效期间。起诉期限则不同，不能因当事人向行政机关提出要求而重新计算。

3.价值取向不同。诉讼时效的价值在于最大限度地保护权利主体的相关权益，起诉期限的价值在于尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序和公法秩序的稳定。

二、行政主体未告知诉权或起诉期限情形的起诉期限

关于起诉期限一般规定的修改，最大的变化为将修改前的《行政诉讼法》及其司法解释所确定的三种情形调整为两种，未告知诉权或起诉期限的情形未规定入内。那么，在《行政诉讼法》修改后，行政主体未告知诉权或起诉期限的情形下如何计算起诉期限存在疑问。留待司法解释再作明确。

标签： 行政诉讼法 起诉期限

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