前已述及，撤诉是指在人民法院对案件宣告判决或者裁定之前，原告以一定的行为主动撤回诉讼请求，申请人民法院终止行政诉讼程序的诉讼行为。撤诉一般指的是原告的撤诉。对于原告的撤诉行为的法律性质，主要存在两种观点：
一种观点认为，原告撤诉行为纯粹是原告单方面的诉讼权利。这种观点认为，申请撤诉是原告对起诉权利的处分行为，并不影响原告实体权利的存在。原告撤诉后，视同未起诉。当本案因撤诉终结审理后，当事人仍然可以在法定期限内再行起诉，要求对其实体权利进行司法保护，人民法院应当受理。此种观点经常举的例子是，原告因在法定期间内未预交诉讼费，又未提出缓交诉讼费用申请，按自动撤回起诉处理的，原告在起诉期间再行起诉的，人民法院应当受理。还有的观点认为，原告行使撤诉权是其自由，应该得到尊重，至于是否违反国家利益、公共利益，不应当作为原告撤诉的条件。
另一种观点认为，原告的撤诉行为的法律性质必须结合法院的审查才能认定。原告申请撤诉是其诉讼权利，但是由于行政诉讼针对的诉讼对象是行政行为的合法性，如果仅仅依据原告的撤诉就终止人民法院对行政行为的监督，将会使人民法院监督行政机关依法行政的职能弱化。因此，分析撤诉的法律性质应当分为两个阶段，一是原告的申请撤诉阶段，二是人民法院的审查阶段。在撤诉制度中，原告所享有的仅仅是撤诉申请权。原告申请撤诉，需要经过人民法院准许撤诉，撤诉才能最终实现；如果人民法院裁定不准予撤诉，案件必须继续进行。因此，只有这两个阶段结合起来才构成完整的撤诉制度。
我们同意第二种观点。申请撤诉是原告的权利，但是原告的撤诉是否能够实现则取决于人民法院。原告一经起诉，该被诉行政行为即已系属于行政诉讼。诉讼程序的主导权掌握在人民法院手中。参与过立法的有关人士认为：“原告在法律规定的范围内可以处分自己的诉讼权利，可以放弃自己的诉讼权利，但是，一经诉讼，原告便不能随意处分自己的诉讼权利，申请撤诉必须经过人民法院裁定准许。”[1]即便是在行政诉讼制度较为发达的欧洲国家，原告的撤诉权行使也是受到严格限制的。例如，在德国，根据《行政法院法》第92条第一项的规定，原告在判决发生法律效力之前，可以撤诉。在口头审理过程中已经提出申请的，撤诉应当取得被告的同意，如果有公共利益代表人参加口头审理的，则也应当取得其同意。这表明，原告申请撤诉并非一经申请就发生法律效力，必须考虑其申请行为可能造成的影响。
最高人民法院的一些
司法解释对于撤诉问题也作了相应的规定。《若干解释》主要规定了三个方面的内容：一是撤诉后的法律后果。人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。二是丰富了撤诉主体，即撤诉可以在第二审程序进行。即原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。三是丰富了行政诉讼法上关于不准予撤诉后拒不到庭的法律后果。即原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。对于行政诉讼撤诉制度规定最为详细和完整的是《撤诉规定》。此外，最高人民法院在一些批复中也就行政诉讼撤诉问题作了一些规定。
（一）自愿申请撤诉
所谓自愿申请撤诉是指在判决和裁定宣告前的诉讼期间内，原告主动撤回起诉，经人民法院准许而终结诉讼的制度。根据本条的规定，自愿申请撤诉主要包括两种情形：原告主动申请撤诉和被告改变行政行为后申请撤诉。根据本条规定，自愿申请撤诉需要满足以下条件：
一是申请撤诉的必须是原告，包括原告特别授权的法定代理人或者委托代理人。对于没有诉讼能力的原告，由其法定代理人提出。被告以及第三人均不能提出撤诉请求。如果原告是企业的原法定代表人，在诉讼期间，企业法定代表人发生变动的，不影响其原告地位。现企业法定代表人不是原告，无权行使申请撤诉的权利。例如，《最高人民法院行政审判庭关于对在案件审理期间法定代表人被更换，新的法定代表人提出撤诉申请，法院是否准予撤诉问题的电话答复》（1998年10月28日，〔1998〕法行字第14号）中规定，在企业法定代表人被行政机关变更或撤换的情况下，原企业法定代表人有权提起行政诉讼。新的法定代表人提出撤诉申请，缺乏法律依据。
二是申请撤诉必须是原告真正自愿的，且必须明确提出。申请撤诉的行为是原告自觉自愿的行为，不能采取强迫或者其他法外压力强行使原告撤诉。即便行政机关已经变更行政行为，原告如果仍然不满意并坚持不撤诉的，人民法院也不能强行要求原告撤诉，而应当继续审理。此外，原告申请撤诉，必须以明示的方式提出，不存在默示的或者推定的申请撤诉行为。
三是申请撤诉必须符合法律规定。对于原告主动申请撤诉的行为，申请撤诉的行为必须符合法律规定。即申请撤诉不能规避法律，损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。司法实践中，有的原告提起行政诉讼之后，发现判决可能对其不利，遂申请撤诉以避免不利的诉讼后果。此处的“必须符合法律规定”还要求原告不能在撤诉过程中有违法的行为，如果在申请撤诉中，原告有违法行为需要依法处理的，人民法院可以不准予撤诉或者不按撤诉处理。对于被告“改变行政行为”的具体含义，根据《撤诉规定》第三条的规定，主要包括：改变被诉行政行为所认定的主要事实和证据；改变被诉行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响；撤销、部分撤销或者变更被诉行政行为处理结果。该司法解释第四条规定了可以视为“被告改变其所作的具体行政行为”的情形：根据原告的请求依法履行法定职责；采取相应的补救、补偿等措施；在行政裁决案件中，书面认可原告与第三人达成的和解；等等。
四是申请撤诉必须在人民法院对该案宣告判决或者裁定之前提出。这是对于申请撤诉的时限要求，申请撤诉只有在宣告判决或者裁定之前才可，否则，如果判决或者裁定宣告之后，就意味着诉讼程序已经终结，撤诉就没有任何意义了。
五是撤诉必须经人民法院准许。撤诉行为包括了原告的申请行为和人民法院作出裁定两个环节。申请撤诉行为必须经过人民法院审查之后，符合其他撤诉条件的才可以准许。《撤诉规定》第五条规定，被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，有履行内容且履行完毕的，人民法院可以裁定准许撤诉；不能即时或者一次性履行的，人民法院可以裁定准许撤诉，也可以裁定中止审理。《撤诉规定》第八条第二款规定，准许撤回上诉或者再审申请的裁定可以载明行政机关改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为或者原裁判全部或者部分不再执行。
（二）人民法院对行政诉讼撤诉申请的审查
对行政诉讼撤诉申请审查的内容是什么？有的学者认为对撤诉申请应当从原因和目的两个方面来审查。所谓原因审查，即对原告申请撤诉的原因进行审查，以便确定原告申请撤诉的意思表示是否真实；所谓结果审查，即对撤诉后可能造成的后果进行审查，以便确定撤诉是否损害国家利益和社会公共利益。大多数学者认为，按照《行政诉讼法》的规定，人民法院必须确保原告申请撤诉自愿和合法。我们认为，人民法院对申请撤诉进行审查，主要包括三方面的审查：一是程序性的审查，包括对申请撤诉的时机、方式、步骤、形式等方面的审查；二是自愿性审查，或者说是意思表示真实性的审查；三是撤诉行为的合法性的审查。[2]程序性审查司法实践中比较容易把握。以下仅就自愿性审查和合法性审查进行阐述。
1.自愿性审查
自愿性审查的实质是审查当事人撤诉的意思表示是否真实。意思表示不真实的法律行为，不能引起特定的法律后果的发生。行政诉讼中对于撤诉的真实的意思表示的要求是：当事人在明确被诉行政行为的性质以及给自己带来的法律后果的基础上自愿放弃请求司法保护的权利。有的学者就人民法院对自愿性审查的意义作了进一步的探讨，即对于原告是否自愿撤诉属于审查的内容，但是不是决定是否准予撤诉的标准，人民法院是否准许原告撤诉，唯一的标准是是否损害他人权益，至于原告撤诉的意思表示是否真实，可以作为法院审查的一项内容，但不能作为决定是否准许撤诉的一项标准。我们认为，人民法院在进行自愿性审查时，应当注意以下几个问题：
第一，要注意审查申请人对于诉讼后果和被诉行政行为是否存在重大误解、欺诈以及串通虚假行为。按照《民通意见》第71条的规定，所谓重大误解是指行为人对行为的性质、对方当事人、标的物的品种、质量、规格和数量等的错误认识，使行为的后果与自己的意思相悖，造成较大损失的情形。在行政诉讼中，重大误解通常是导致意思表示不真实的重要原因。例如，申请人因他人的解释或者劝说，将违法的行政行为当作合法的行政行为。所谓欺诈是指故意将不真实的情况当作真实情况来表示，旨在使他人发生错误，并且迎合自己作出意思表示的行为。欺诈的情形主要包括，申请人听信行政机关工作人员的花言巧语或者根本不准备兑现的虚假承诺，申请人因他人的蒙蔽而误以为诉讼结果将更加于己不利等等。所谓串通虚假行为是指表意人与相对人串通合谋实施的与其内心意思不一致的意思表示。例如，行政机关与他人合谋，由他人游说原告撤诉的行为。原告在这种情况下的申请撤诉，是原告对行政行为的合法性状况、性质、撤诉行为或者诉讼结果发生重大误解或者受欺诈情况下的一种错误选择，不是申请人真实的意思表示。
第二，要注意审查申请人的撤诉行为是否因胁迫等外在压力所致。申请人的意思表示可以因外来的压力，诸如威逼、胁迫、恐吓等而陷入不真实。所谓胁迫是指由于他人不正当预告危害而陷入恐慌从而作出的有瑕疵的意思表示。法院在审查申请人是否因外在压力而意思表示不真实的时候，还应当注意以下问题：其一，须有申请人以外的人施加压力行为的存在。例如，有他人的威逼、胁迫、恐吓等行为存在。如果没有压力的存在，而仅仅是申请人自己担心行政机关报复，或者害怕造成更加不利的后果等不构成意思表示不真实。其二，压力行为不一定来自被告行政机关，还可能是行政机关请托的人、其他利害关系人，还可能是申请人的亲属。只要存在不法压力，不论该压力系何人实施，均可认定为意思表示不真实。
第三，人民法院某些审判人员的动员撤诉行为也可能导致申请人撤诉的意思表示不真实。司法实践中，有一些行政机关要求法院动员撤诉，或者法院顾及机关之间的关系而动员原告撤诉。由于行政诉讼是在法院主持下的解决行政争议的行为，法院的态度对于当事人往往发生较大影响。因此，原则上人民法院不能动员原告撤诉。如果人民法院在上述两种情况下动员撤诉，该当事人申请撤诉的行为应视为非真实的意思表示，并可成为在法院裁定准予撤诉以后当事人申诉的理由。
第四，自愿撤诉不一定以完全接受行政行为为条件。有一种意见认为，申请撤诉即认为申请人完全同意被诉行政行为，并愿意接受被诉行政行为的约束。这种意见并不完全正确。理由是，当事人申请撤诉的原因和动机是多种多样的。例如，原告本来是对被诉行政行为的合理性存在异议，但是以行政行为违法为由提起诉讼。在诉讼过程中，认识到通过行政诉讼不能解决行政行为的合理性问题而准备通过行政复议解决问题，遂申请撤诉。此种情形下，显然不能认为申请人完全同意行政行为，也不能认为申请人完全愿意受行政行为约束。再比如，被诉行政行为确实存在违法情形，但是当事人考虑到行政诉讼的结果得不偿失或者没有太多的诉讼利益，因而申请撤诉。此种情况下，也不能认为申请人完全同意被诉行政行为。基于以上分析，我们认为，不能以申请人完全同意被诉行政行为或者自觉接受、履行被诉行政行为而认定申请人申请撤诉的意思表示是否真实。
2.合法性审查
此处的“合法性审查”是指审查申请人的撤诉行为是否有规避法律的情况存在，其不同于审理程序中对行政行为合法性的审查。关于这方面的审查，主要有以下几个问题：
（1）准予撤诉与被诉行政行为合法性的关系
这个问题的关键在于，准予撤诉是否必须以被诉行政行为合法为前提。司法实践中，主要有以下两种意见：
第一种意见认为，准予撤诉必须以被诉行政行为合法为前提。理由是，在被诉行政行为违法的情况下，如果准予原告撤诉，将使行政行为仍然处于不法状态。行政诉讼法的立法宗旨除了有保护行政相对人的合法权益的一面以外，尚有保障和监督行政机关依法行使职权的一面。违法的行政行为除了直接侵害了原告的权益外，还会影响到国家的行政管理活动，给国家和社会利益带来损害。因此，只要是行政行为确属违法的，人民法院一般不应准予原告撤诉。[3]
另一种意见认为，准予撤诉不一定以被诉行政行为合法为前提。理由是，其一，人民法院对行政行为的合法性进行监督，除了法律赋予的司法监督职权以外，还必须以原告的起诉为条件。人民法院不能对一个未经起诉的行政行为行使监督权，即使行政行为是违法的。同样，如果当事人合法地放弃请求司法保护的权利，人民法院就丧失了对被诉行政行为的司法监督权限。其二，在某些特定情况下，行政行为即使违法，不一定就侵犯了行政相对人的合法权益。在此种情况下，如果原告在诉讼过程中发现尽管行政行为有违法之处，例如程序违法，但是，原告本身并无诉讼利益，而且继续诉讼将会导致自己更多的损失。此时，如果强行要求原告继续诉讼是不公平的。即使是原告对于被诉行政行为没有诉讼上的利益，原告也有处分自己利益的权利。不让原告在不损害他人合法权益的情况下处分自己的利益是不合理的。其三，行政行为违法与否，只有到案件审理终结时才能确定。在当事人申请撤诉时就要求对被诉行政行为作出法律判断，也是不科学的。其四，即使被诉行政行为是违法的，还可以通过向被诉行政机关或者其上级主管机关提出司法建议解决。
我们倾向于第二种意见。但是，我们认为，法院如果已经明确被诉行政行为是违法的情况下，应当向当事人讲明行政行为的性质，应当明确原告的撤诉是否真正出于自愿，有无外在压力或者重大误解。如果当事人的撤诉行为确实属于自愿行为，并无其他规避法律的行为，也不损害他人合法权益，人民法院应当准予撤诉。《撤诉规定》第六条规定，准许撤诉裁定可以载明被告改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为全部或者部分不再执行。同时，向被诉行政机关或者其上级机关发出司法建议，要求其纠正被诉行政行为。
（2）准予撤诉与原告违法行为
这个问题是指在诉讼过程中，如果原告发现自己的违法行为可能与其预期存在差距，人民法院有可能对其作出不利裁判时，是否允许原告撤诉。即在诉讼过程中，原告发现自己的违法事实大于或者多于被诉行政机关所认定的违法事实，或者发现自己行为的性质比被诉行政行为所认定的性质更为严重，或者发现被诉行政机关对自己的处罚偏轻等等，继续诉讼可能对自己更为不利，因而申请撤诉。在此种情况下，人民法院是否准许撤诉，存在两种不同意见。
第一种意见认为，不应当准予撤诉。理由是，准予撤诉就会使被诉行政行为处于违法状态，就可能使国家、社会或者他人合法权益受到损害。
第二种意见认为，应当准予撤诉。理由是，其一，人民法院能否针对原告作出不理判决本身就是一个存在较大争议的问题。从国外立法例和我国的司法实践来看，大多倾向于不对原告作出不利判决。既然如此，允许原告撤诉反而是解决问题的办法。其二，如果被诉行政行为确实具有违法性质，也可以通过司法建议的形式要求行政机关更正。其三，准予原告撤诉可以避免原被告双方都不到庭的尴尬局面。其四，在我国，民不告官的观念本来就根深蒂固，不敢、不愿打行政官司是一个比较普遍的现象。如果原告请求司法救济反而引起更大的麻烦，将会增加公民提起行政诉讼的心理障碍。因此，从立法政策上考虑，也不宜不准原告撤诉。
我们倾向于第二种意见。
实务指导
根据《若干解释》第三十七条规定，按撤诉处理，是指原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理。对于此种情形下，原告重新起诉的能否受理的问题，司法实践中也有两种不同的意见。
一种意见认为，对于原告重新起诉的不应当受理。理由是：其一，原告未在法定期限内预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请的，意味着原告以默示的方式退出了诉讼。其二，即便原告提出了缓交、减交、免交申请的，如果未获批准，就意味着法院认为原告不符合有关缓交、减交、免交的规定而要求原告缴纳诉讼费用，原告仍然不解决诉讼费用问题的，也就意味着原告无视法院的权威，对于原告的这种行为不应当再给予其诉讼上的权利。
另一种意见认为，对于原告重新起诉的，在符合相关条件的基础上可以受理。这些条件主要是仍然处于法定的起诉期限、依法解决诉讼费用预交问题。理由是，其一，此种情况下，法院按照撤诉处理主要是针对原告未按照规定交纳受理费的问题。与原告申请撤诉不同，后者是原告的自觉自愿的行为，而前者则是原告的被动的行为。其二，此种情况下，原有的行政纠纷和矛盾并没有获得真正解决。按照撤诉处理是一种带有惩处性质的司法措施，此种措施的采取并非由于原告和被告之间和解、原告自愿撤诉，而是原告不符合相关规定造成的。如果原告对其不符合规定的行为进行弥补，并要求处理行政纠纷的，人民法院应当受理。
我们同意第二种意见。《若干解释》第三十七条规定，在按撤诉处理后，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予受理。这一规定应当继续执行。
