(一)人民法院向其他国家机关移送材料
1.人民法院向其他国家机关移送材料的条件
一是行政机关的主管人员、直接责任人员客观上可能存在违法违纪或者犯罪的行为。主管人员是指依法有权代表行政机关行使职权的负责人。直接责任人员是指直接实施违法违纪行为或者犯罪行为的人员。违纪是指行政机关的主管人员、直接责任人员作出行政行为时,违反行政纪律,例如滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊。行政纪律包括国家以法律或者政令颁布的对行政机关工作人员行为的一般规定,以及国家机关或者职能部门颁布的工作守则。犯罪行为是指触犯《
刑法》而构成犯罪的行为,例如贪污罪、受贿罪、故意伤害罪、非法拘禁罪。违纪情节严重的,可能构成犯罪。有些法律、法规明确对行政机关主管人员、直接责任人员的个人责任进行追究作了规定。
例如,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条规定,市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中,不履行该条例规定的职责,或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
二是人民法院根据案件审理中所形成的材料,认为行政机关的主管人员、直接责任人员的行为涉嫌违法违纪或者构成犯罪。这里的“认为”是人民法院对相关事实的主观判断,并不要求人民法院证明行政机关的主管人员、直接责任人员的行为已经违反政纪或者构成犯罪。人民法院通过移送案件有关材料,向其他国家机关提供查处违法违纪行为或者犯罪行为的线索。至于行政机关的主管人员、直接责任人员的行为是否确实违法违纪或者构成犯罪,则由其他国家机关认定。
2.受移送的其他国家机关
受移送的其他国家机关,包括行政案件中的被诉行政机关、被诉行政机关的上一级行政机关、监察机关、公安机关和检察机关等。人民法院应当按照违反政纪行为或者犯罪行为的性质,将案件材料全部或者部分移送相应机关。具体而言,人民法院认为行政机关的主管人员、直接责任人员的行为属于违反行政职责的失职行为,应当移送被诉行政机关或者被诉行政机关的上一级行政机关;认为违反廉政守则或者从事与公务人员身份不符的行为,应当移送监察机关;认为构成犯罪的,应当依照公安机关和检察机关的立案侦查权限,分别移送公安机关或者检察机关。
(二)人民法院向其他国家机关提出司法建议
司法建议是指人民法院在审理案件的过程中,发现与案件有关、但不属于人民法院审判能解决的问题,向其他国家机关提出解决问题的合理化建议。尽管依照《行政诉讼法》第五十八条的规定,对于经合法传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的情况,人民法院可以对行政案件进行缺席判决。但是,行政机关主要负责人或者直接责任人员消极抵触行政审判、拒不配合人民法院行政审判的问题却难以直接处理。行政机关出庭应诉是履行行政职责的重要内容。
《行政诉讼法》第三条要求行政机关负责人出庭应诉。行政机关经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的行为,属于玩忽职守,贻误工作。因此,人民法院有必要视情况将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告,并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议,消除阻碍行政审判、抗拒法治政府建设的消极因素。
实践中,人民法院可以根据情节和造成的影响等因素,决定是否将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告,以及是否向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。
实务指导
1.人民法院移送有关材料的步骤
人民法院将案件全部或者部分移送其他国家机关处理,应当按照下列步骤进行:
(1)整理行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪或者构成犯罪的有关材料;
(2)制作移送材料通知书,陈述对移送的意见和移送理由;
(3)要求相关机关及时通报反馈处理情况。
2.人民法院采取紧急措施的情形
我国《
刑事诉讼法》第一百零八条专门规定,任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人,有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报,都应当接受。对于不属于自己管辖的,应当移送主管机关处理,并且通知报案人、控告人、举报人;对于不属于自己管辖而又必须采取紧急措施的,应当先采取紧急措施,然后移送主管机关。据此,人民法院在审理行政案件中,认为行政机关的主管人员、直接责任人员涉嫌构成犯罪且必须采取紧急措施的,有义务先采取紧急措施,然后移送公安机关或者检察机关。
3.移送材料与行政案件的审理
根据本条规定,人民法院移送材料既可以在案件审理过程中,也可以在案件审理结束后。人民法院在案件审理过程中移送材料的,应当结合案情决定是否裁定中止行政案件的审理。如果对行政机关主管人员、直接责任人员的处理,特别是对刑事责任的追究,可能影响案件审理的,则应裁定中止诉讼,待有关机关作出处理后,再恢复诉讼。