本条是行政机关重新作出行政行为的限制性规定。行政行为被判决撤销之后,如原告的权利或义务尚需确定、原告的请求事项尚无具体处理意见,人民法院则可以在判决撤销的同时责令被告重新作出新的行政行为。被告重新作出行政行为时不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。之所以作出这样的规定,是为了防止被告规避法律、不执行法院判决。
1.同一事实。同一事实是指被告重新作出行政行为时在无新证据的情况下,依据原有证据认定的案件事实与被撤销行政行为认定的案件事实基本相同。事实是需要证据予以证明的。一般来说,人民法院以行政行为的主要证据不足作出撤销判决的,并不需要责令行政机关重新作出新的行政行为。当然,即使是人民法院在作出撤销判决的同时,没有作出责令重作判决,如行政机关认为符合责令重作的条件,其也有权依法另行作出新的行政行为。但是,如果没有新的证据,行政机关依然根据原行政行为所依据的证据认定的事实,与被撤销行政行为认定的事实是一致的或基本一致,就可以认定为“同一事实”。
2.同一理由。同一理由是指行政机关重新作出的行政行为与被撤销的行政行为定性相同、适用的法律依据相同。如果行政机关再次作出行政行为,对相对人违法行为定性相同、适用法律相同,那么就属于以“同一理由”作出行政行为。
《若干解释》第五十四条第一款规定,人民法院判决被告重新作出行政行为,被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同,但主要事实或者主要理由有改变的,不属于修改前的《行政诉讼法》第五十五条规定的情形。依此规定,判断事实和理由同一性的标准是主要事实和主要理由是否一致,即只要主要事实和主要理由一致,就属于此条规定的同一事实和理由,而仅仅是次要事实和次要理由的改变则不影响这一定性。同样,行政机关仅仅改变了次要事实和理由而重作出的同样的行政行为,实质上却没有根本的改变,仍属于基于同一事实和理由作出的相同的行政行为。
3.基本相同。基本相同是指前后两个行政行为的法律后果、法律责任基本相同,无太大区别。如果行政机关再次作出的行政行为对相对人权利义务的影响与原行政行为对相对人的影响相同,前后两个行政行为就属于“基本相同”的行政行为。
实务指导
(一)人民法院责令重作判决的适用条件
《行政诉讼法》规定,法院作出撤销判决时,可以判决被告重新作出行政行为,但是这一规定过于原则,人民法院在作出重作判决时,还需考虑如下适用条件:
1.必须存在一个撤销判决。一个撤销判决的存在是法院作出重作判决的前提,这是重作判决的适用条件。正如有学者所言:“要求被告重新作出行政行为的判决不是一个独立的判决,它是依附于撤销判决的一个从判决,或者是撤销判决的一种补充。”[2]也就是说,没有撤销判决也就没有重作判决。与重作判决相关联的撤销判决,其内容可以是撤销全部被诉行政行为,也可以是撤销部分被诉行政行为。为确保重作判决得到被告的切实履行,法院可以在判决中为被告重作行政行为附加一些指示性的内容和重作期限。[3]
2.被撤销行政行为处理的事项需要得到重新处理。主要包括以下情形:一是被撤销行政行为是授益性行政行为。若授益性行政行为被撤销,则赋予相对人的权利也因此消失,基于信赖利益保护,法院应当责令行政机关再次赋予相对人利益。二是被撤销行政行为是依申请的行政行为。行政机关根据当事人申请作出的行政行为被撤销后,当事人申请解决的事项仍然未得到解决,仍然需要行政机关重新作出新的行政行为。三是人民法院认为行政相对人的行为可能存在违法之处,行政行为被撤销仅仅是因为行政程序违法或者适用法律错误等等。行政行为违法被撤销,但相对人确实存在违法行为应承担法律责任,为了维护正常法律秩序,应附加重作判决。
3.被告对重新处理的行政行为具有法定职权。行政行为被人民法院判决撤销后,只有需要重新处理的问题仍在被告管辖的职权范围之内时,人民法院才能判决被告重新作出行政行为。如果需要处理的问题已经超出被告的职权范围,或者人民法院是以被告超越职权为由撤销原行政行为,那么人民法院就不能判决被告重新作出行政行为。
(二)程序违法撤销重作的例外
《若干解释》第五十四条第二款规定,人民法院以违反法定程序为由,判决撤销被诉行政行为的,行政机关重新作出行政行为不受修改前的《行政诉讼法》第五十五条规定的限制。之所以如此,主要是因为事实与理由都属于实体问题,而不属于程序问题,违反法定程序固然可能影响实体处理的结果,但两者之间并无必然联系,也就是说,违反法定程序作出的行政行为可能在事实、理由和结果上都是正确的。例如,在行政处罚案件中,被告没有依法告知原告享有听证的权利,那么法院以程序违法为由撤销行政行为并责令其重作,被告依法告知原告享有听证权利并组织听证后,仍然作出同样的行政行为,则不属于《行政诉讼法》第七十一条规定的情形。
(三)重作行为的救济
行政行为被判决撤销后,行政机关重新作出的行政行为是一个独立的行政行为。《若干解释》第三十八条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的行政行为不服的,可以向法院起诉。《若干解释》第五十四条第三款规定,行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的具体行政行为,法院应当根据修改前的《行政诉讼法》第五十四条第(二)项、第五十五条的规定判决撤销或者部分撤销。行政机关作出与原行政行为基本相同的行政行为,其实质是属于拒绝履行法院判决的情形,因此法院还可以根据《行政诉讼法》第九十六条规定依法处理。