一、组成合议庭
《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》第一条规定,人民法院实行合议制审判第一审案件,由法官或者由法官和人民陪审员组成合议庭进行;人民法院实行合议制审判第二审案件和其他应当组成合议庭审判的案件,由法官组成合议庭进行。因此,二审人民法院审理行政上诉案件,必须组成由审判员、助理审判员组成的合议庭,不能由独任审判员审理,这与一审可以由审判员、陪审员组成合议庭不同。合议庭的成员,应为三人以上单数。合议庭组成方式是法定的,如果违反则属于严重违反法定程序。
二、二审的两种审理方式
广义的审理方式包括审理组织的设立、审理形式的选择、审理地点的确定以及审理期限等[1]。狭义的审理方式主要是指审理的形式。此处采用狭义的审理方式。审理方式是行政诉讼的核心环节之一,也是人民法院评价各方当事人诉讼行为和获取诉讼信息的重要手段。
《行政诉讼法》明确了二审的两种审理方式,即开庭审理和不开庭审理。开庭审理是原则,不开庭审理是例外。设置两种审理方式,主要是通过对上诉案件的“繁简分流”来实现审判质量和审判效率的平衡。
三、关于开庭审理的要求
开庭审理是指,在第二审人民法院合议庭的主持下,由诉讼当事人参加,通过法庭调查、法庭辩论、最后陈述等步骤审理案件。二审与一审审理的是同一案件,诉讼当事人也基本相同。首先,二审法院应当组成合议庭。其次,开庭审理须遵循完整、严谨的审理程序。除审判组织的组成外,二审审理程序与一审基本相同。通过二审严格的审理程序,给双方当事人尤其是上诉人再一次阐述其诉讼主张、利益请求及支持其请求的理由的机会,以便于法庭了解清楚当事人之间行政争议的焦点问题,依法妥善解决纠纷。
四、关于不开庭审理
不开庭审理与修改前的《行政诉讼法》第五十九条所规定的书面审理存在一定的区别。《行政诉讼法》对适用不开庭审理的审理方式进行了限制,即采用不开庭审理方式须满足以下几个条件:(1)审查工作必须充分到位。为了查清案件事实及争议焦点等,审判人员应当认真全面地阅看案卷,开展相应的调查工作以及询问当事人有关情况。在决定是否开庭审理之前,各项审查工作均应当做足。(2)当事人未提出新的事实、证据或理由。即当事人提交的书面材料和证据等均与一审程序中提交的基本相同,若当事人提出新的事实、证据或理由,二审必须适用开庭审理。新事实、证据或理由的出现,可能会使法院对事实的认定发生改变,从而影响到裁判结果,因此,通过开庭审理加强对事实的调查,以求得法律真实与案件客观真实二者最大程度的接近。而当当事人未提出新的事实、证据或理由的,二审法院仍然是依据当事人在一审程序中提交的所有证据、理由以及一审庭审形成的材料来认定事实,这些材料都可以通过查阅一审的全部案卷来获知,再通过开庭审理的程序则可能会造成案件不必要的拖延,影响诉讼效率。(3)合议庭认为不需要开庭审理。二审案件的承办人认为不需要开庭审理的,需要提交合议庭合议,若合议庭一致意见认为案件不需要开庭审理,则该案可以不开庭审理。
实务指导
一、坚持开庭审理为原则,不开庭审理为例外
在二审审理中,要注意坚持开庭审理为原则,不开庭审理为例外的基本做法。尤其是适用不开庭审理的审理方式必须满足法定的基本条件,其实质要件是案件经过一审后事实清楚,当事人对一审认定的事实无争议,当事人之间争议的焦点主要是法律、法规的适用问题;形式要件是当事人没有提出新的事实、证据或理由。
《行政诉讼法》对于二审法院适用不开庭审理方式的要件作出了比较严格的限制。主要是为了尽可能地实现开庭审理,给当事人更多的救济机会,最大限度地保护当事人的诉讼权利。另外,本条规定也为不开庭审理方式的选择适用提供了便于操作和判断的标准,即当事人没有提出新的事实、证据或者理由,为二审法院选择适用正确的审理方式提供了简便的形式判断要件。
二、注意区分不开庭审理与书面审理
不开庭审理与书面审理两种审理方式既有共性也有不同。由于修改前的《行政诉讼法》第五十九条规定,人民法院对上诉案件,认为事实清楚的,可以实行书面审理。《行政诉讼法》运行了二十多年,已形成了对书面审理的固有认识,《行政诉讼法》第一次使用“不开庭审理”字眼,容易和原来的书面审理相混淆。二者的共性:都是不经过开庭审理的审理程序,主要依靠一审中形成的书面材料,通过阅读案卷来作出判决。不同之处是:书面审理一般通过阅卷若认为事实清楚即可适用书面审理的审理方式;不开庭审理则是必须通过阅卷、调查和询问当事人,且需经过合议庭合议后才能决定不开庭审理,在程序的要求上更加复杂和严格。
总之,将书面审理改为不公开审理的规定,体现了审判程序的严谨性和效率性的最佳结合,有利于进一步推动司法公开,体现审判行为的透明性。