一、二审审查对象
二审主要是针对两个方面进行审查,一是,一审人民法院作出的判决或裁定;二是,被诉行政行为。一审人民法院作出的判决或裁定是尚未发生法律效力的判决或裁定,也不具有执行力;被诉行政行为是原告在提起诉讼中不服的行政行为,是当事人之间争议的对象,也是一审法院审查的中心。
《行政诉讼法》虽然明确将二审审查对象分为两个,但审查时两个方面其实是相互融合在一起的。二审法院收到一审法院的案卷及当事人的上诉状、答辩状后,通过开庭审理或不开庭审理,审查直接针对的是一审法院所作判决或裁定的合法性,而实质上是需要通过审查被诉行政行为是否合法、是否有明显不当,继而判断一审人民法院针对被诉行政行为及当事人的诉讼请求所做裁判是否正确。也就是说,二审法院在审查过程中,首要的还是要对被诉行政行为进行判断,这是审查的重心。在审查被诉行政行为的同时,审查一审法院所作判决或裁定的实体及程序方面。在二审判决中,应当反映出一审判决认定的事实、定案的证据、判决的结果及理由,而且还要将二审对一审裁判的审查情况反映出来,将对一审判决认定的事实是否清楚、适用法律、法规是否正确、法定程序是否正确等方面的认定及根据阐述清楚,从而作出二审裁判结果。
二、二审审查权限
审查权限是指,二审法院对上诉案件的审查程度。根据我国行政审判的现状以及《行政诉讼法》的相关规定,二审法院对被诉行政行为仍是以合法性审查为主,同时也可以对被诉行政行为是否存在明显不当的情形进行审查和评判。
司法解释中二审法院对被诉行政行为的审查权限仅限于合法性审查,此次修订扩大了一审程序中法院的审查范围,二审法院对被诉行政行为的审查范围也随之相应扩大,加大了审查强度,给予法院更大的裁量空间,更有利于保护相对人的合法权益,制约行政权的不当行使,从实质上促进行政争议的彻底性解决。
三、全面审查的含义
全面审查主要是强调在二审审理过程中,法院的审理不局限于上诉人所提的上诉请求,而要对案件的事实、证据、程序等方面都要进行审查。具体而言,一是要审查被诉行政行为的主体资格是否具备,是否具有相应的法定职权;被诉行政行为涉及的事实认定是否准确,主要证据是否确实、充分;适用法律、法规是否正确;是否符合法定和正当的行政程序;是否存在超越职权的情况,是否存在滥用职权的情况,是否存在不履行法定职责的情况,是否存在明显不当的情形等。二是要审查一审法院的判决或裁定认定的案件事实是否准确、是否有遗漏;对证据的认定是否正确;适用的法律、法规是否正确;审理程序是否合法;是否遗漏诉讼请求或应当参加诉讼的当事人;判决种类是否正确,判项表述是否准确等。
全面审查是二审审理的一项重要原则和标准,这一点有别于民事诉讼,《
民事诉讼法》第一百六十八条规定:“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”民事诉讼主要是一种保护当事人私益的诉讼制度,是主观诉讼。当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利,民事诉讼当事人提起上诉,对于上诉请求没有提及的部分,二审法院可以不予审查。而行政诉讼既要保护行政相对人的合法权益,还要维护行政法律秩序,是一种客观诉讼和主观诉讼相结合的诉讼制度。行政诉讼的争议焦点是被诉行政行为是否合法以及是否存在明显不当的情形,一审法院虽然已进行全面审查,但想要判定一审判决或裁定是否正确,仍需对被诉行政行为进行审查,只有将对被诉行政行为的审查与对一审判决或裁定的审查结合起来,才能作出相对准确的二审判决或裁定,从而真正解决行政争议。
此外,在二审审理中尽管需遵循全面审查原则,但也不可对全面审查生搬硬套。由于案件已经一审全面审查,审判人员是在一审的基础上进行二审的审理工作,因此,对于当事人之间无争议的事实等方面的审查可以从简,将审查重点和精力更多地放在当事人之间仍有争议的部分,以更好的实现二审的上诉审功能,提高审判效率。
实务指导
一、二审的全面审查对被诉行政行为的审查强度
对被诉行政行为的审查,修改前的《行政诉讼法》规定是对其进行合法性审查,此次修订进一步加深了审查强度,即在二审中不仅要审查被诉行政行为的合法性,还要审查该行政行为是否存在明显不当之处,已经不囿于原先的合法性审查。从条文的变迁规定,也可看出本次修订的开放性思路。从这种思路和趋势来看,新修订的《行政诉讼法》在对被诉行政行为的审查强度方面已非常靠近《行政复议法》,《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项规定,行政复议机关对具体行政行为明显不当的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。
二、二审对不同类型的一审判决或裁定进行全面审查的侧重点
一审判决类型主要有:驳回原告诉讼请求判决、撤销判决、履行判决、给付判决、确认判决(包括:确认行政行为违法判决、确认行政行为无效判决)、变更判决、赔偿或补偿判决。
可提起上诉的裁定类型主要有:不予受理裁定、驳回起诉裁定、管辖异议裁定。
二审审查的对象之一即为一审判决或裁定,针对不同类型的判决或裁定,审查的侧重点应有所区别。确定审查侧重点的依据主要是当事人的诉讼请求、被诉行政行为对当事人权利义务的影响内容以及被诉行政行为的类型和特点。不同类型的行政行为对行政相对人权利义务的影响特点是有差异的,在审查时首先要分清被诉行政行为的类型,再看其如何做出,从而判断其是否合法,是否适当。
三、二审全面审查后是否可以判决加重当事人所负的法律义务或减少当事人的利益
《行政诉讼法》在第一审程序中明确规定,人民法院判决变更,不得加重原告的义务或者减少原告的利益。但利害关系人同为原告,且诉讼请求相反的除外。此条规定同样也适用于二审程序。