一、申请再审的主体
当事人是法院作出的生效裁判的承担者，裁判是否合法，与其有直接的法律上的利害关系。为了保护当事人的合法权益，防止错误的裁判对当事人合法权益的不利影响，法律应当赋予当事人再审申请权。也就是说，只有与生效裁判具有法律上利害关系的当事人才能够作为申请再审的主体。从概念上看，当事人是指因与行政主体发生行政争议，以自己的名义到人民法院起诉、应诉，并受人民法院行政判决、裁定、调解书约束的利害关系人。通常情况下是指一审的原告、被告；二审的上诉人、被上诉人；一、二审人民法院判决其承担行政或民事责任的第三人。此外，无民事行为能力、限制民事行为能力当事人的法定代理人，可以代理当事人提出再审申请。也就是说，一般来讲，司法实践中当事人的具体标准，就是生效行政判决、裁定、调解书上是否列为当事人，生效民事判决、裁定、调解书上没有列明的案外人，即无权对该生效民事判决、裁定、调解书申请再审。但是，应当注意区分处理以下三种情况：
（一）申请再审的利益问题
再审程序是原审诉讼程序的延续，从这一点上讲，其与原审对当事人诉的利益的要求是一样的。但是区别在于，原审诉的利益主要体现为当事人与被诉行政行为有法律上的利害关系，而在再审阶段则要求提出再审申请的当事人应当对再审程序本身具有诉的利益，而不能因为当事人承受法院生效裁判的效力，就一定享有再审诉权。一般情况下，败诉当事人具有申请再审的再审利益，部分败诉的当事人就部分败诉部分也具有申请再审的利益。而诉求已经得到满足或生效裁判没有涉及其利益的当事人一般不得提起再审。
（二）生效法律文书所确定的权利义务的受让人申请再审问题
对于诉讼确定的权利义务的受让人能否提起再审，实践当中争议较大。本质上说，这是“当事人恒定主义”和“诉讼继承主义”两种不同立法体例之争。[1]前者以德国为代表，规定系争物的转让或者请求权的转移对诉讼不发生影响，由原来的当事人继续进行诉讼，只不过判决的效力及于权利或者义务受让人。后者以日本为代表，让权利义务受让人成为新的当事人继续进行诉讼并承受此前的诉讼状态。我国《行政诉讼法》对此没有作出明确规定，但是从审判实际情况来看，由于实体权利义务的继受人具有诉的利益，同时对于系争物和相关权利义务的现状比较了解，由其继续履行原诉讼当事人的诉权，进而提起再审申请是应当允许的。但有一个前提，就是相关权利的转让是合法有效的，这就要求相关各方对转让手续予以认可或是经过人民法院判决予以确认。但对此，2011年《最高人民法院关于判决生效后当事人将判决确认的债权转让债权受让人对该判决不服提出再审申请人民法院是否受理问题的批复》（法释〔2011〕2号）规定：“判决生效后当事人将判决确认的债权转让，债权受让人对该判决不服提出再审申请的，因其不具有申请再审人主体资格，人民法院依法不予受理。”对此我们认为，该规定的意图主要是防止当事人买卖判决。因此，如果判决已经形成，则判决确定的权利义务的受让人不能够成为原有诉讼程序的诉讼主体，但如果系争物和相关权利义务的转移发生在生效裁判作出之前，则在相关转移合法有效的前提下应当允许系争物和相关权利义务的继受人提起再审申请。但是，如果系争物和相关权利义务的转移发生在生效判决作出之后，则根据上述规定，系争物和相关权利义务继受人提起再审申请的，人民法院不予受理。但上述情况有一个例外，就是根据2005年《最高人民法院关于金融资产管理公司收购、处置银行不良资产有关问题的补充通知》第三条的规定：“金融资产管理公司转让、处置已经涉及诉讼、执行或者破产等程序的不良债权时，人民法院应当根据债权转让协议和转让或者受让人的申请，裁定变更诉讼或者执行主体。”由于这个例外规则的确立有其特殊的现实和政策背景，因此该规定仅能适用于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的有关案件。
（三）案外人申请再审问题
行政诉讼的判决结果可能影响到案外人的利益，如果没有通畅的途径的话，他们的利益就无从谈起。为保护案外人的利益，应当设立对案外第三人权利的救济途径，这主要包括：第三人参加诉讼制度、第三人执行异议制度、第三人撤销之诉制度以及第三人申请再审制度。第三人参加诉讼是目前行政诉讼予以明确规定的，但是其弊端在于第三人往往不知道诉讼的存在，尤其是在当事人恶意串通的情况下更是如此。第三人执行异议和申请再审制度见于我国《
民事诉讼法》第二百二十七条之规定：“执行过程中，案外人对执行标的提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定中止对该标的的执行；理由不成立的，裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服，认为原判决、裁定错误的，依照审判监督程序办理；与原判决、裁定无关的，可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”该条确认了执行程序中的案外人申请再审制度。由于修订后的《行政诉讼法》第一百条明确规定《民事诉讼法》关于执行的规定可以适用于行政诉讼，因此，行政诉讼中执行程序内的案外第三人可以提起再审。但是，如果判决的标的和类型不涉及执行程序，例如确认诉讼、形成诉讼等，案外第三人则无法以此救济自身权利。为此，2012年修订的《民事诉讼法》设计了一种全新的对案外人权益保护的救济制度，即第三人撤销之诉制度。该条第三款规定：“前两款规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益的，可以自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内，向作出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。人民法院经审理，诉讼请求成立的，应当改变或者撤销原判决、裁定、调解书；诉讼请求不成立的，驳回诉讼请求。”该条明确了在判决影响到案外人的实质性利益，又没有其他救济途径时应当承认其再审诉权。案外人享有以及行使诉权必须符合法定的情形，即其未能参与诉讼的原因必须是不能归责于自己的原因。应当说，允许第三人为救济自身权利单独提起诉讼，是对第三人利益的一种充分保护，它使得案外第三人可以不依赖于已有的诉讼程序对自身权利进行救济。然而，该种诉讼尚未成为行政诉讼的诉讼类型，而作为民事诉讼诉讼类型的第三人撤销之诉可否适用于行政诉讼尚未不明确，还不能当然的适用，因此，该途径暂时无法对行政诉讼的第三人进行救济。
二、申请再审的客体
申请再审的客体，又称申请再审的对象，是指法律允许适格主体申请再审的裁判。当事人申请再审的客体必须是已经发生法律效力的判决、裁定，包括最高人民法院的判决、裁定，依法不准许上诉的判决、裁定，一审未在法定期间上诉生效的判决、裁定，二审发生法律效力的判决、裁定，以及按照一审程序再审未在法定期间上诉的判决、裁定和按照二审程序审理作出的再审判决、裁定。在此基础上，允许通过再审程序进行救济的生效裁判应当是以通常的争讼审判程序作出的裁判，即是为解决双方或者多方当事人行政争议而依据第一审普通程序和简易程序、第二审程序和审判监督程序作出的生效裁判，而不包括执行程序中的裁判。法律和
司法解释明确规定不得申请再审的裁判，也不允许申请再审。可以申请再审的裁定，应当是对于诉讼程序具有终局效力的裁定，如不予受理、驳回起诉、按自动撤回上诉处理的裁定等。管辖权异议裁定是在审理程序中解决管辖权问题的裁定，不具有终结审理程序的效力，已经赋予当事人上诉权利给予了充分的程序救济，不宜允许当事人就管辖权异议裁定申请再审。[2]
三、申请再审的管辖法院
申请再审的管辖是规定当事人应向何地何级法院提起再审申请的法律制度。当事人向有管辖权的法院申请再审，是再审的诉讼要件之一，若受诉法院没有管辖权，则无权就再审申请进行审理和裁判。修改前的《行政诉讼法》规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉……”与修订后的诉讼法相比，该条规定了“申请再审上提一级”制度，这样规定的理由在于：
第一，原诉讼法“双重管辖”的规定存在以下弊端：一是原审人民法院对已经作出生效裁判的案件从主观上不愿意再次介入，基于上一级人民法院也享有管辖权的规定，往往将当事人推向上级人民法院；在原审人民法院败诉的结果使当事人对原审人民法院能否纠错产生必然怀疑，使其更愿意向上一级人民法院寻求救济。而上一级人民法院从属地解决纠纷的角度出发，认为应先由原审人民法院自行审查并纠错，不应将矛盾上交，因而习惯于将当事人的再审申请转交原审人民法院。这种上下级法院相互推诿的现象，使本应及时审理的再审申请长期得不到及时处理，使当事人产生一定的不满情绪，甚至导致把矛盾引向法院。二是由于立法没有将当事人申请再审权利设定为确定性的选择权，实践中很多当事人在向原审人民法院提交申请材料的同时，也向上一级人民法院提交申请再审材料，甚至向更高级别的人民法院上访申诉。这种无序状态，造成了多头申诉、重复立案现象，极大地浪费了司法资源，影响了社会安定秩序，也造成了当事人的讼累。三是大多数申请再审人向原审法院申请再审被驳回后，又向上一级人民法院申请再审，造成一个案件两次复查，浪费了司法资源。因此，本次《行政诉讼法》修改中，以切实保障当事人申请再审权利的实现，解决“申诉难”的目的出发，对申请再审管辖的规定进行了完善。
第二，上提一级管辖符合审判规律和中央司法改革精神。在本次修改的调研中，主流观点是将申请再审管辖权上提一级，但也有观点认为，拟建立以作出生效裁判的上一级人民法院管辖为主，以原审人民法院管辖为辅的申请再审管辖制度。但考虑到申请再审管辖上提一级既符合当事人和社会大众的整体意愿，有利于消除当事人和社会大众对原审人民法院管辖申请再审案件公正性的顾虑，也符合中央司法体制改革文件所提倡的精神，客观上有利于增强再审程序的权威性和公正性。同时也避免了原审人民法院管辖申请再审案件中的角色冲突和利益关系，符合诉讼管辖程序正义规则及我国国情需要。且如仍允许原审人民法院享有一定管辖权，不仅例外情形不好确定，也很难避免由原审人民法院行使申请再审管辖权曾出现的诸多问题。因此，本次修改最终确定了申请再审管辖上提一级的原则，规定由作出生效裁判的上一级人民法院管辖。根据本条规定，对当事人申请再审的案件，由作出生效裁判的上一级人民法院享有管辖权。当事人有权根据本条规定向作出生效裁判的上一级人民法院申请再审，作出生效裁判的上一级人民法院依据本条规定对当事人的申请再审行使管辖，对符合条件的申请再审应依法受理并依照法定程序进行审查、审理、裁判。
四、申请再审的效力
一般而言，已经确定的终局判决具有形式上的确定力和既判力，被判决羁束的法律关系相应处于一种稳定态。而再审的启动无疑将打破这种稳定，其理论依据是该判决本身欠缺使既判力正当化的根据。因此，再审程序的设立要在保障当事人申请再审权利和维护生效裁判既判力和稳定性之间形成一种平衡，就需要一方面在当事人适格、申请事由符合法律规定、程序合法的情况下，受理当事人的再审申请。但同时，当事人申请再审所依据的再审事由是否成立，是否应当启动再审程序，需要经过人民法院审查后才能确定。由于申请再审并不必然导致生效裁判进入再审程序，因而在再审审查阶段不应轻易限制生效裁判的执行力。即使进入再审，由于原审生效裁判的效力是特定的诉讼程序赋予的，在再审没有撤销或改变原审判决之前，也应当维护原审裁判的效力。在诉讼法没有限制再审次数的情况下，如果赋予申请再审具有中止执行的效力，就可能引发败诉当事人为逃避执行，拖延时间而滥用申请再审的权利，最终导致将原审裁判效力被架空的局面。
实务指导
一、对申请再审对象范围的把握
在申请再审的对象范围方面，实务中需要特别注意对于申请再审的判决、裁定是否发生法律效力的审查。由于对申请再审制度的不了解，有的当事人对于尚在上诉期间的一审判决、裁定向上一级人民法院申请再审，还有的当事人对于已经被再审撤销的原判决、裁定申请再审，人民法院在受理审查申请再审案件时，应当特别注意审查裁判是否已经发生法律效力。需要注意的是，对非诉行政执行过程中的生效裁定，当事人认为确有错误的，应当根据非诉执行的有关规定申请救济，下文将有详细阐述。
二、对“确有错误的”标准的把握
对本条规定的当事人认为生效裁判“确有错误的”标准，应当理解为符合本法第九十一条规定的再审事由，只有当事人认为生效判决、裁定存在本法第九十一条列举的法定再审事由并提出再审申请时，人民法院才能受理申请再审案件并依法进行审查。当事人未依据法定申请再审事由提出再审申请的，应当告知当事人补正。对生效的调解书“确有错误的”标准，则侧重于是否存在重大误解，是否违反自愿原则，是否存在损害国家利益、公共利益和他人合法权益的情形。
三、对不符合再审条件案件的结案方式的把握
对此问题，修改前后《行政诉讼法》的都没有作出规定，原来司法实践中，根据《若干解释》第七十四条“人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回”的规定，对不符合再审条件的再审申请，一般用驳回申诉通知书或驳回再审申请通知的形式结案。但《民事诉讼法》第二百零四条第一款明确规定：人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法规定的，裁定再审；不符合本法规定的，裁定驳回申请。故对不符合再审条件案件结案方式，在新的司法解释没有出台之前，宜参照《民事诉讼法》的规定，一律用裁定的方式结案。
四、将案件再审工作集中于上级法院，实践当中要注意解决好上下级法院的工作衔接问题
在上下级法院不在同一城市或地区时，不仅当事人申请再审颇费周折，上级法院调取下级法院卷宗以及进行相应的调查、沟通、协调等工作也十分不便。同时，由上一级法院受理再审申请和进行审查，会大大增加上级法院的工作负担，使上级法院在现有的人员结构下难以及时完成大量的审查任务。为解决上述问题，上下级法院之间应当理顺案件移送流程，尽量不要在调卷等程序性环节耽误太多时间。此外，可以考虑调整上级法院受理案件的范围和标的金额的下限，以减轻上级法院的案件压力；或者增加人员配置，成立专门处理行政申诉再审案件的组织机构。
