一、如何理解本条规定的法定期限
本条规定表述的“法定期限”，主要指公民、法人或者其他组织依法享有诉权的期限，当其在该期限内不提起诉讼又不履行行政行为时，待该期限一过，行政机关即有权通过向人民法院申请强制执行而启动非诉行政执行程序。有关期限在不同的法律和
司法解释中有不同的规定，有必要加以厘清。
《行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由上可见，所谓法定期限，可以区分为收到复议决定书之日起15日，复议期满之日15日，以及直接起诉时为知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月，不动产案件最长期限（如相对人有正当理由不知道行为内容）自行政行为作出之日起20年，其他案件5年。
此外，《若干解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《适用解释》第四条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”这些都是有关法定起诉期限的规定。
而《
行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”这里所规定的申请强制执行的前提是当事人不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定。该规定与行政诉讼法的本条规定有所衔接又有所区别。衔接在于《行政强制法》第五十三条规定明确了起诉期限届满后行政机关提起非诉执行申请的期限（三个月），区别在于本条把“不申请行政复议”也作为启动非诉程序的要件之一。我们认为，《行政强制法》在有关非诉程序的适用范围上较之于《行政诉讼法》更广，逻辑上也更为严密。一方面，《行政强制法》所规定的不申请行政复议也可启动非诉程序的情形，包含了少数的复议终局情形，也即一些行政行为可复议但不可诉（如省级政府作出的有关确认自然资源所有权、使用权的决定），如果当事人不提起行政复议，同样会涉及非诉行政执行。另一方面，多数的行政行为即使公民、法人和其他组织申请复议之后，复议机关维持了原行政行为，作出原行政行为的行政机关仍可以申请人民法院强制执行。
《行政诉讼法》较之于《行政强制法》，作出该规定目的并非否定单纯的不申请复议亦可作为启动非诉执行程序的前提之一，而是突出强调了不行使诉权是启动非诉程序的主要前提。现实中启动非诉程序的期限把握主要看是否在起诉期限届满之日起三个月内提出强制执行申请。起诉期限与复议期限的关系问题，目前法律有不同规定。对于复议终局的，主要指自被执行人申请复议的期限届满之日起三个月内，行政机关可启动非诉程序；而对于占绝大多数的非复议终局情形，主要包括复议前置以及当事人可自主选择（复议或直接起诉）两种类型。但不论哪一种，行政机关申请人民法院强制执行行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。
《若干解释》第八十八条的规定了“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。”按照法律适用的程序从新原则，该条规定目前已被《行政强制法》的三个月内提出所覆盖。另外，法定期限属除斥期间还是可变期间曾有一定争议。虽然法律没有规定，但司法解释规定了逾期申请的，如果有正当理由，人民法院不可以超期为由将非诉行政申请拒之门外。如实践中出现的需要采用公告方式送达催告书而无法在法定期限内申请等情形，应认可行政机关逾期申请的正当性。
二、如何理解行政机关申请人民法院强制执行
首先，需要明确的是行政机关申请人民法院强制执行需要具备的基本条件。根据司法解释相关规定，主要有：
（1）行政行为依法可以由人民法院执行。如果法律明确规定了行政机关的强制执行权，行政机关仍申请人民法院强制执行的，人民法院原则上不予受理。
（2）行政行为已经生效并具有可执行内容。已经生效是指行政行为已经符合生效条件，具有可执行的内容是指行政行为确定了行政相对人特定作为、不作为义务或者金钱、财物给付义务。也即行政行为只有确定了一定给付内容才具有可执行的内容。如果行政行为只是属于确认类或者形成类的行为（如确认自然资源所有权、使用权或注销、吊销相关证照等），则往往不具有可执行的内容。
（3）申请人是作出该行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，或者行政行为确定的权利人。
（4）被申请人符合法律规定。主要指被申请人是该行政行为所确定的义务人，其在行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务。
（5）符合法定的申请期限。
（6）被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。司法解释规定了由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行，上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。目前，中央已经同意在部分地区设立跨区划管辖人民法院，相应的一些试点地区的非诉行政案件也将由此类新设立的法院管辖，这些在很大程度有利于法院依法独立公正地行使职权。
其次，关于非诉行政案件的审查方式和标准。《若干解释》第九十五条规定了人民法院应当裁定不准予执行的几种情形，即明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的。《行政强制法》第五十八规定了人民法院发现有明显缺乏事实根据的，明显缺乏法律、法规依据的以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的等情形，法院在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。司法实践中要注意处理好书面审查与实质审查之间的关系，虽然《行政强制法》第五十七条有人民法院对行政机关的执行申请进行书面审查之规定，但对于存在第五十八条相关情形的则可以主动地进行实质审查。除了《行政强制法》所规定的前述情形之外，实践中还可能存在行政决定合法但由于情势变更等原因不符合强制执行条件的情形，对此类情形同样应裁定不准予执行。此外，在部分特殊案件中，非诉审查的标准也呈现出与诉讼案件接近的趋势。
例如，在涉及公民重大财产权利的房屋征收补偿案件中，最高人民法院2012年颁布的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第六条即明确规定了七种不准予执行情形，即：（1）明显缺乏事实根据；（2）明显缺乏法律、法规依据；（3）明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障；（4）明显违反行政目的，严重损害公共利益；（5）严重违反法定程序或者正当程序；（6）超越职权；（7）法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。房屋征收领域的强制执行事关人民群众重大切身权益，在这一领域中一定程度地严格相关审查标准，有利于人民群众合法权益的保障，上述审查标准已接近于诉讼案件的审查标准。
第三，关于非诉行政案件的审查主体和执行主体问题。《若干解释》第九十三条规定了应在受案后30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。至于执行主体，虽然该条规定了“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行，”但上述规定只是对法院内设机构之间职能上的划分，并不当然得出非诉行政案件一律应由法院执行的结论。如最高人民法院于2012年作出的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，该司法解释第九条明确规定相关非诉案件“一般由政府组织实施”。目前全国法院正在大力推进“裁执分离”改革，在非诉执行理念和制度建设方面今后会逐步迈出新的步伐。
最后，法律设置了人民法院对行政机关强制执行申请裁定不准予执行的相关救济程序。根据《行政强制法》第五十八条第三款规定，行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的决定。我们认为，根据实践当中可能出现的各种复杂情况，可以考虑上级法院亦可采取撤销原裁定、发回下一级人民法院重新作出裁定的处理方式，有时更有利于上级法院发挥监督职能，符合司法实际的需要。
三、如何理解行政机关依法强制执行
本条在规定行政机关申请人民法院强制执行之外，还规定了行政机关“或者依法执行”，这是与非诉执行相并列的另一种强制执行模式。《行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”可见，由行政机关直接依法强制执行的前提是该行政机关拥有法定的强制执行权。例如，在对于违法建设的行政强制执行领域，《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告、限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。而依据《
城乡规划法》第六十五条、第六十八条规定，乡镇人民政府对违反乡村规划的违法建筑有权强制拆除，县级以上地方人民政府对城乡规划主管部门作出的限期拆除决定当事人逾期不拆除的违法建筑，有权责成有关部门强制拆除。对此，最高人民法院于2013年4月发布的《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，明确指出针对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，由于法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。对此，我们目前把握的基本原则是，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关如果没有强制执行权的而申请人民法院强制执行，人民法院应予受理；如果法律仅规定行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院原则上不予受理；如果法律规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。但是，最后一种今后宜通过立法修改逐步取消，因为其不符合《行政强制法》的立法本意，即非诉执行程序应适用于行政机关没有强制执行权的情形。
对于行政机关有直接强制执行权的情形，适用于《行政诉讼法》第五十六条有关诉讼期间不停止行政行为的执行的规定（该条同时规定了四种人民法院可裁定停止执行的例外情形）。这意味着，行政机关依法强制执行，在法律上无需顾及当事人是否申请行政复议或提起行政诉讼，根据《行政强制法》第三十四条规定精神，行政机关经向当事人送达催告书、行政强制执行决定书后，其没有在催告书确定的期限内履行义务的，有强制执行权有行政机关可依法强制执行。其后，当事人仍有权在法定期限内针对作为强制执行依据的相关行政行为申请行政复议或提起行政诉讼；同时也可以针对强制执行活动本身的事实行为，认为侵害其人身权、财产权等合法权益而提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼。
实务指导
司法实践中，以下三个问题需要引起足够的重视：
一、关于申请人民法院强制执行需提交的材料
行政机关向人民法院提出强制执行申请，需要提交的材料既有一般性要求，也有不同情形下的特定要求。从法律的一般性规定而言，《行政强制法》第五十五条规定了以下应提交的材料：（1）强制执行申请书；（2）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（3）当事人的意见及行政机关催告情况；（4）申请强制执行标的情况；（5）法律、行政法规规定的其他材料。行政机关应对申请强制执行的行政行为符合强制执行的条件承担举证责任。《若干解释》第九十一条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。”其中，“申请书执行书”即强制执行申请书，是开始执行程序的必要手续，其内容包括申请人、被申请人（被执行人）、申请理由、执行根据、申请执行内容、受理执行的人民法院名称以及申请执行的时间等情况，依法应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期；“据以执行的法律文书”指行政行为的文字表现形式，即生效的行政法律文书等；“证明该行政行为合法的材料”指行政机关作出该行政行为的法律依据，合法有效的事实根据和主要证据等；“被执行人的财产状况”指执行标的为被执行人具有给付义务的金钱或普通财物时，申请人应当提供的被执行人是否具有可供执行的财产以及财产所在地、数量等方面的材料。如果申请人不能提供被执行人财产具体状况的，应当提供被执行人财产状况的有关线索；“其他必须提交的材料”指除申请执行书，据以执行的法律文书以外的与执行有关的必要材料，因案件情况不同，对这些材料的要求也不同。对必须提交的有关材料，行政机关以及行政行为确定的权利人应当主动提交，人民法院也可以要求行政机关提交；拒绝提交的，人民法院不予执行。
就特殊性规定而言，例如，因房屋征收补偿决定的强制执行事关人民群众重大财产权益和社会稳定风险，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定了“强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。”《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》进一步规定了除上述材料外，还应当提供下列材料：（1）征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件；（2）征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；（3）社会稳定风险评估材料；（4）申请强制执行的房屋状况；（5）被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况；（6）法律、行政法规规定应当提交的其他材料。司法实践中，根据法律适用规则，人民法院应按照专门规定要求审查行政机关提交的申请材料的适格性。
二、关于行政协议的强制执行
《行政诉讼法》将行政协议规定为行政诉讼受案范围，但仅限于该法第十二条第（十一）项规定的公民、法人或其他组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”这样一种“民告官”情形，对于“民告官”作出裁判或调解文书后涉及的行政协议强制执行问题，可以通过适用行政诉讼法律规范以及不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范来解决。而在本次《行政诉讼法》修改和新的司法解释制定过程中，各级法院和社会各界普遍关注的一个问题就是，既然行政诉讼排斥“官告民”，那么，如果公民、法人或其他组织一方既不在法定期限内起诉，也不履行生效的行政协议约定义务，需要采取何种强制方式确保协议内容和其中包含的行政目的得以实现？
对此，《适用解释》的草案曾作出过如下规定：“公民、法人或者其他组织对行政协议既不提起诉讼又不履行约定义务，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。人民法院审查行政机关申请强制执行行政协议的案件，应当进行听证，并对协议的合法性、有效性以及双方履行协议等情况进行审查。经审查准予执行的，应当作出具有执行内容的裁定。”从上述规定精神看，显然是按照非诉行政程序作出的制度安排。但该条基于多方面因素考虑被删除。但相关的问题仍然迫切需要解决。我们认为，在《行政诉讼法》修改以及《适用解释》起草过程中，全国人大常委会法制工作委员会基本同意采取非诉行政执行的方式解决上述问题，最高人民法院审判委员会在讨论过程中多数委员的倾向性意见也是适用非诉行政程序，故不排除在一定时间内，以其他方式（如正式批复、答复等）明确上述程序。需要强调的是，由于相对人不履行协议的情况比较复杂，与一般的非诉执行案件有很大的不同，审查程序也应当有别于其他非诉执行案件。在非诉行政执行中，虽然相对人已经丧失起诉权和申请复议权，但考虑到在行政协议纠纷中，相对人不履约的情况相对复杂，应当给相对人以表达意见的机会。在司法实践中，其他非诉执行案件也时常采用听证的方式，其效果比较好。因此，对于这类纠纷应当采取听证的方式进行处理，以便对协议的合法性、有效性及双方履约等情况进行审查。
三、关于非诉行政执行领域的“裁执分离”
前文提到了在行政诉讼案件中推进“裁执分离”的可行性。事实上，这一问题最初是在非诉执行领域引起巨大争议的、事关强制执行权配置和社会稳定的敏感问题，至今仍存有争议。在涉及由谁动用强制力量组织实施强制执行活动问题（即执行主体问题）上，按照以往的一般理解似倾向于“申请法院强制执行”即由法院动用强制力量执行。在房屋征收领域，原有的《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定了对被拆迁人不履行拆迁裁决拒不搬迁的，既可以由市、县人民政府直接责成有关部门强制拆迁的“行政强拆”，也可以由拆迁主管部门“申请法院强制执行”。据不完全统计，很多地方“行政强拆”占到80%以上。新出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》将“双轨”变为一律申请法院强制执行的“单轨”，一时全国法院根本无力承受巨大压力，也引发了理论界和实务工作者深刻反思至今尚不成熟的非诉执行理论和制度架构的合理性。
在上述新条例颁布之际，国务院有关部门对外口径为“对法院强制执行的模式，行政法规也不宜规定，拟再同有关国家机关协商解决”[2]；其后，全国人大法律委员会在通过《行政强制法》的审议报告中，专门提到目前法院正在开展由法院审查作裁定、由行政机关组织实施的强制执行模式改革，“考虑到这种执行方式尚在改革探索，草案对具体执行方式可不作规定，为法院探索改革执行方式留有空间。”最高人民法院经过与中央政法委、全国人大常委会法工委、国务院有关部门的艰苦沟通协调，最终以《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》的司法解释形式规定了法院审查作出准予裁定后，“一般由政府组织实施，也可以由人民法院执行”，从而在制度层面确立了这种法院审查、政府组织实施的“裁执分离”模式。“裁执分离”在实践中也遭遇了很多阻力，主要体现为因缺乏一元性规定，地方党政机关往往强烈要求法院执行。
我们认为，推进“裁执分离”改革的主要理由是：第一，行政行为的执行需要动员各方面的资源，而法院掌握的资源有限，由行政机关组织实施更为便捷。第二，如果由法院自行强制执行，同样存在滥用执行权的风险，且缺少外部监督机制，不仅未给当事人合法权益保障带来益处，反而可能扩大侵害后果。第三，如果由行政机关组织实施，一旦出现问题，法院可实施监督，为合法权益受侵害的当事人提供司法救济，有利于缓解行政机关和相对人之间的紧张关系。第四，在强制执行之外，现有制度设计提供的司法保护能够在很大程度上起到全方位保障公民权益的作用。如在房屋征收中存在五重司法保护：一是在征收财产时当事人对征收决定不服可向法院起诉；二是达不成补偿协议时可向法院起诉；三是决定作出后不履行，行政机关申请法院强制执行的，法院可以继续审查；四是行政机关在执行过程中如果对其造成不法侵害，当事人还可以寻求司法救济；五是如果行政强制行为造成损害，相对人可以向行政机关（或法院）申请国家赔偿。这些保障如果能够落到实处，足以对当事人权益实施有效保护。特别在土地、房屋征收领域，市、县级人民政府有别于其下属部门，在职权配置、执行能力方面比法院更有优势，目前大量违法建设的强制拆除无需经过非诉执行程序都可完成，法院在合法财产征收方面发挥好对非诉行政案件司法审查职能即能够较为充分地起到对行政权行使的监督作用，单纯以“法律没有规定行政机关强制执行权”而片面要求法院组织实施，与国情现实有所脱节。因此，从长远发展看，在整个非诉执行制度中涉及人身、财产类行政行为的执行，如果能够完善统一的执行体制机制建设，建立以政府为主导的专门由行政机关组织实施制度，让法院真正居于中立和相对超然的地位，更有利于发挥好司法审查功能，提升司法监督水平。
目前，全国各地许多法院积极开展“裁执分离”改革，取得了良好效果。最高人民法院与城乡和住房保障建设部有关部门于2014年联合召开房屋征收补偿工作经验交流会，重点总结研讨了各地开展“裁执分离”经验。最高人民法院还于2014年7月下发了《关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》（法〔2014〕191号）。需要说明的是，“裁执分离”原则以《国有土地上房屋征收补偿条例》施行引发的问题为背景，经中央政法委协调，有关中央国家机关反复论证形成基本共识后规定于司法解释之中的，目前有必要进一步深化和扩大适用范围。如前所述，立法机关专门提出了“为法院探索改革执行方式留有空间”，中央综合治理委员会组织多家单位联合调研形成的报告也指明要进一步细化“裁执分离”机制，拓宽“裁执分离”适用范围。在此次行政诉讼法修改过程中，一些全国人大常委会组成人员和最高人民法院也呼吁和建议对非诉行政执行规定“裁执分离”制度，虽然本条规定此次未作出进一步细化和修改，但比较明确的共识是，如果确需建立“裁执分离”制度，可通过修改《行政强制法》进行。目前在贯彻落实十八届四中全会确定的完善行政综合执法体制改革、理顺行政强制执行体制改革以及推进审判权与执行权相分离改革等项改革任务过程中，相关的工作正在积极推进，有望在不久的将来取得重大进展。
